П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

21 липня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 540/1230/20	

 	Головуючий в 1 інстанції: Хом`якова В.В.                                                         Дата і місце ухвалення: 20.05.2020р., м. Херсон                                         	
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду 
у складі:
головуючого  –   Ступакової І.Г.
суддів             –    Бітова А.І.
–          Лук`янчук О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 20 травня 2020 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Державної судової адміністрації України, Херсонського апеляційного суду про відшкодування матеріальної шкоди, -

В С Т А Н О В И Л А :

В травні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Херсонського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Держави Україна в особі Державної судової адміністрації України, Херсонського апеляційного суду про стягнення на її користь відшкодування матеріальної шкоди, завданої правовим актом, визнаним неконституційним, в сумі 358875 грн., шляхом списання коштів на користь ОСОБА_1 з бюджетної програми 0501150 «Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів», розпорядником якої є Державна судова адміністрація України, у порядку, передбаченому Законом України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» та постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевого бюджетів або боржників» від 03 серпня 2011 року №845.
Позов обґрунтовувала тим, що з листопада 1993 року позивач працювала суддею Горностаївського районного суду Херсонської області, а з серпня 2001 року – суддею апеляційного суду Херсонської області. Постановою ВРУ №1515-VIII від 08.09.2016р. позивача звільнено з посади судді у відставку. Однак, при виході ОСОБА_1 у відставку їй не було виплачену вихідну допомогу у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою у зв`язку з тим, що Законом України «Про запобігання фінансової катастрофи  та створення передумов для економічного зростання в Україні» від 27.03.2014р. №1166-VII, було виключено ст.136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», якою передбачалася виплата відповідної вихідної допомоги при виході судді у відставку. Рішенням Конституційного Суду України №2-р (ІІ) від 15.04.2020р. у справі №3-311/2018/4182/18, 4632/19, 5755/19 визнано неконституційним положення підпункту 1 пункту 28 розділу ІІ Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи  та створення передумов для економічного зростання в Україні» від 27.03.2014р. №1166-VII. У зв`язку з цим, ОСОБА_1 зазначає, що вона має право на відшкодування завданої їй матеріальної шкоди, так як в даному випадку неконституційною нормою Закону  їй заподіяні збитки на суму 358  875 грн., які полягають не в реальних втратах, а в тих доходах, які вона недоотримала  внаслідок порушення її права. 
Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 20 травня 2020 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі п.1 ч.1 ст.170 КАС України, у зв`язку з тим, що заяву не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 
Не погоджуючись з вказаною ухвалою, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на не правильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу від 20.05.2020р. та направити справу до Херсонського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
В своїй скарзі апелянт зазначає, що відмовляючи у відкритті провадження у адміністративній справі суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що спір має розглядатися в порядку цивільного судочинства. Судом не враховано, що професійна діяльність судді пов`язана з публічною службою, в той час як п.2 ч.1 ст.19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних суддів поширюється на справи у публічно-правових спорах з приводу прийняття на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. А відтак, апелянт вважає, що за суб`єктним критерієм розмежування справ цивільної і адміністративної юрисдикції  даний спір підлягає розгляду саме  в порядку адміністративного судочинства. 
Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі п.1 ч.1 ст.311 КАС України. 
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи, з листопада 1993 року по 08 вересня 2016 року позивач ОСОБА_1 обіймала посаду судді у Горностаївському районному судді Херсонської області та апеляційному судді Херсонської області. 
Постановою Верховної Ради України від 08 вересня 2016 року №1515-VIII позивача звільнено з посади судді у зв`язку з поданням заяви про відставку.
Внаслідок прийняття Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» від 27 березня 2014 року №1166-VII із Закону України «Про судоустрій і статус суддів» виключено статтю 136, яка передбачала виплату вихідної допомоги при виході судді у відставку  у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.  Тобто, відбулось фактичне звуження змісту та обсягу прав позивача на майно, зокрема, виплати, на які вона могла очікувати відповідно до норм законодавства, чинного на момент виникнення права на відставку та його реалізації.
Рішенням Конституційного Суду України від 15 квітня 2020 року №2-р(II)/2020 у справі №3-311/2018 (4182/18, 4632/19, 5755/19) за конституційними скаргами ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні», визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» від 27 березня 2014 року №1166-VII, яким із Закону України «Про судоустрій і статус суддів» 07 липня 2010 року №2453-VI в редакції до внесення змін Законом «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року №192-VIII було виключено статтю 136, частиною першою якої передбачалось право судді, який вийшов у відставку, на виплату вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
Пунктом 2 резолютивної частини зазначеного рішення визначено, що положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» від 27 березня 2014 року №1166-VII, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Предметом спору у цій справі є вимога судді у відставці про стягнення з держави Україна в особі Державної судової адміністрації України, Херсонського апеляційного суду матеріальної шкоди у сумі 358875 грн., завданої позивачеві внаслідок прийняття Верховною Радою України неконституційного закону щодо виключення із Закону України «Про судоустрій і статус суддів» 07 липня 2010 року №2453-VI в редакції до внесення змін Законом «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року №192-VIII статті 136, якою надано право судді, який вийшов у відставку, на виплату вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
Відмовляючи у відкритті провадження у адміністративній справі суд першої інстанції дійшов висновку, що заяву не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки частиною 4 статті 21 КАС України чітко визначено, що  вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
За висновками суду першої інстанції, Конституційний Суд України встановивши невідповідність Конституції України правового акта або його частини, вирішив публічно-правовий спір між фізичною особою і державою у питанні конституційності акту. Після такого рішення відсутній публічно-правовий спір, а тому вимога про відшкодування шкоди, яка спричинена дією неконституційного акту, вирішується у порядку Цивільного процесуального кодексу України, оскільки не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язане з вирішенням питання щодо стягнення коштів. Предметом доказування в цьому спорі є завдання особі матеріальної шкоди, зокрема у вигляді доходів, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене застосуванням до неї визнаного неконституційним правового акта або його окремої частини. 
Колегія суддів суду апеляційної інстанції не може погодитися з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Статтею 152 Конституції України встановлено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України. Закони та інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Відповідно до статті 1175 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності й спеціалізації та визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
За змістом статті 15 ЦПК України як цивільну юрисдикцію розуміють компетенцію загальних судів вирішувати з додержанням процесуальної форми цивільні справи у видах проваджень, передбачених цим Кодексом.
За загальним правилом у порядку цивільного судочинства загальні суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Аналогічна норма закріплена у частині першій статті 19 ЦПК України
Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
Згідно пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Під час визначення предметної юрисдикції справ слід виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Одним із критеріїв розмежування справ цивільної й адміністративної юрисдикції є суб`єктний критерій.
За змістом пункту 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Законодавець урегулював питання, пов`язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), спеціальними нормативно-правовими актами.
У справі, що розглядається, таким спеціальним нормативно-правовим актом є Закон України «Про статус суддів» №2862-XII, який був чинним на час призначення позивача на посаду, та Закон України «Про судоустрій і статус суддів» №2453-VI.
Як вже зазначалося колегією суддів, предметом судового розгляду у цій справі є вимога судді у відставці про стягнення з держави Україна в особі управління Державної судової адміністрації України, Херсонського апеляційного суду матеріальної шкоди в сумі 358875 грн., завданої позивачеві внаслідок прийняття Верховною Радою України неконституційного Закону від 27 березня 2014 року №1166-VII щодо виключення із Закону України «Про судоустрій і статус суддів» статті 136, яка передбачала виплату вихідної допомоги при виході судді у відставку  у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір виник після звільнення публічного службовця з посади, однак пов`язаний з вирішенням питань, які стосуються його діяльності на публічній службі. А відтак, такий спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, незважаючи на те, що спірні правовідносини фактично виникли після припинення публічної служби.
Аналогічний висновок у подібних правовідносинах зробив Верховний Суд у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у постанові від 05 вересня 2019 року по справі  №686/6775/18.
Колегія суддів вважає безпідставними посилання суду першої інстанції на правову позицію Верховного Суду, викладену у  постановах від 26.06.2019р. (справа №263/5125/18), від 03.07.2019р. (справа №676/1557/16-ц) та від 13.11.2019р. (справа №638/14694/18), оскільки позивачем у даних справах не є особа, яка проходила публічну службу і подані позови не  були пов`язані з вирішенням питань, які стосуються їх діяльності на публічній службі.
З урахуванням викладеного, виходячи з суб`єктного складу та предмету спірних правовідносин, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції щодо відмови у відкритті провадження у адміністративній справі.
Суд першої інстанції постановив оскаржувану ухвалу в порушення пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України, у зв`язку з чим ухвала суду першої інстанції від 20 травня 2020 року підлягає скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду відповідно до ч.3 ст.312 КАС України.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, - 

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 20 травня 2020 року скасувати.
Справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Державної судової адміністрації України, Херсонського апеляційного суду про відшкодування матеріальної шкоди, направити до Херсонського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. 
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.
                                                                   Повний текст судового рішення виготовлений 21 липня 2020 року.

Головуючий:                                                                                                                    І.Г. Ступакова

Судді:                                                                                                                                А.І. Бітов

                                                                                                                            О.В. Лук`янчук