ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 липня 2020 року	Львів	Справа № 140/3584/19 пров. № А/857/4114/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді:                                                    Кухтея Р.В.
суддів:                                                                      Носа С.П.,  Шевчук С.М.
з участю секретаря судового засідання :          Ігнатищ Л.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу прокуратури Волинської області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2020 року (ухвалене головуючим-суддею Андрусенко О.О. у м. Луцьку за правилами спрощеного позовного провадження в порядку письмового провадження) за адміністративним позовом заступника прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради до виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,
в с т а н о в и в :

У грудні 2019 року заступник прокурора Волинської області звернувся в суд із зазначеним позовом в інтересах держави в особі Луцької міської ради, в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Луцької міської ради №535-1 від 04.09.2019 «Про затвердження коригування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставеллі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у м. Луцьку».
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 14.02.2020 у задоволенні позову було відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, прокуратура Волинської області подала апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою задовольнити адміністративний позов.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що Луцька міська рада, маючи відповідні повноваження для захисту інтересів держави та територіальної громади, але всупереч цим інтересам їх захист не здійснює, а фактично сприяє їх порушенню, у зв`язку з чим, прокуратурою області подано до суду даний позов саме в інтересах Луцької міської ради, а не будь-якого іншого суб`єкта владних повноважень. Також, як вбачається з Генерального плану м. Луцька, територія щодо якої затверджено проект детального плану території в межах вулиць Шота Руставеллі, Данишина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у м. Луцьку, відноситься до території існуючої садибної забудови, а тому чинним на сьогодні Генеральним планом м. Луцька стратегія використання даної території визначено для розміщення саме садибної, не багатоповерхової забудови. Як стверджується самим відповідачем проект змін до Генерального плату м. Луцька, яким нібито враховано положення оспорюваного детального плану території на даний час не затверджено, а отже він не є діючою містобудівною документацією, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. У той же час, чинним залишається Генеральний план м. Луцька, затверджений рішенням Луцької міської ради №42/1 від 24.06.2009, якому суперечить корегування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставеллі, Данишина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у м. Луцьку, затвердженого оспорюваним рішенням. Також, суд першої інстанції протиправно розглянув справу за правилами спрощеного позовного провадження.
Відзив на апеляційну скаргу від відповідача не надходив.
Позивач та відповідач в судове засідання не з`явився про дату, час і місце розгляду справи був повідомлений належним чином, що відповідно до ч.2 ст.313 КАС України не перешкоджає розгляду справи у його відсутності.
Заслухавши суддю-доповідача, прокурора Цинайко Н.І., яка підтримала апеляційну скаргу,  дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення без змін, виходячи з наступного.
З матеріалів справи видно, що рішенням Луцької міської ради №46/69 від 29.08.2018 управлінню капітального будівництва Луцької міської ради було доручено забезпечити корегування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставелі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава» у м. Луцьку.
Рішенням Луцької міської ради №53/79 від 27.02.2019 погоджено корегування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставеллі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у м. Луцьку.
У подальшому, рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради №535-1 від 04.09.2019 було затверджено корегування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставеллі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у м. Луцьку.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з відсутності підстав вважати, що оспорюваним рішенням відповідача, органу який є структурним підрозділом Луцької міської ради та в силу свого правового статусу покликаний забезпечувати реалізацію конкретних завдань, функцій та повноважень ради, порушено права та інтереси Луцької міської ради, яка діє від імені територіальної громади м. Луцька. Заступником прокурора Волинської області, який звернувся в інтересах Луцької міської ради про визнання протиправним та нечинним оспорюваного рішення не було доведено порушення ним прав та інтересів територіальної громади м. Луцька. Крім того, розпорядженням Луцького міського голови №182 від 25.04.2018 було утворено тимчасову робочу групу для розгляду пропозицій до проекту внесення змін до Генерального плану м. Луцька, яким робочій групі необхідно розглянути матеріали, подані під час проведення громадських слухань з обговорення коригування Генерального плану м. Луцька. При цьому, інформацію про ухвалені робочою групою рішення та пропозиції громадськості, що надійшли під час громадських слухань, надати ДП УДНДІПМ ДІПРОМІСТО імені Ю. М. Білоконя. Тобто громадськості було надано право вносити свої пропозиції щодо внесення змін до Генерального плану міста.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, а також фактичним обставинам справи, з огляду на наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ч.2  ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони : 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Судом апеляційної інстанції здійснено перевірку висновків суду першої інстанції щодо відповідності дій відповідача вимогам ч.2  ст.2 КАС України, внаслідок чого колегія суддів погоджується з такими та вважає за необхідне зазначити наступне.
Законом України «Про основи містобудування» №2780-XII від 16.11.1992 (далі - Закон №2780) визначено правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні, закон спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
Відповідно до ст.12 Закону №2780, до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій. До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території; визначення територій для містобудівних потреб; внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування» №280/97-ВР від 21.05.1997 (далі - Закон №280/97).
Згідно дефініції, наведеної у ст.2 Закону № 280/97, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Система місцевого самоврядування, відповідно до ст.5 Закону №280/97, включає в себе територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Частиною першою статті 10 Закону №280/97 визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
За змістом ст.11 Закону №280/97, виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Згідно п.3 ч.1 ст.26 Закону №280/97, до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради віднесено питання утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.
Відповідно до ч.8 ст.56 Закону №280/97, виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Таким чином, виходячи із системного аналізу наведених положень законодавства слід дійти висновку, що виконавчий комітет є одним з елементів в системі місцевого самоврядування, взаємовідносини якого з іншими елементам цієї системи визначають її основні характеристики, як цілісної і самодостатньої.
Виконавчий комітет є організаційною формою роботи місцевої ради, за допомогою якої забезпечується реалізація конкретних завдань, функцій та повноважень ради у виконавчо-розпорядчій сфері. Основною метою створення такого органу є необхідність колегіального та професійного вирішення питань усіх галузей виконавчої діяльності, в тому числі питань у сфері містобудування.
Отже, виконавчий комітет є колегіальним виконавчим органом місцевої ради загальної компетенції, при цьому виконавчий комітет, як орган в загальній системі місцевого самоврядування в реалізації своїх функцій та завдань підзвітний та підконтрольний відповідній раді, яка відповідно до статті 10 Закону №280/97, є органом місцевого самоврядування, що представляє відповідні територіальні громади та здійснює від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відтак, органом, що здійснює представництво територіальної громади та діє від її імені є відповідна рада, тоді як виконавчий комітет є структурним підрозділом ради, основним завданням, якого є реалізація конкретних завдань, функцій та повноважень ради.
Таким чином, Луцька міська рада, як основний орган в системі місцевого самоврядування, який діє від імені територіальної громади, а також виступає позивачем у даній справі, у спірних правовідносинах виступив ініціатором коригування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставелі, Прасолів (житловий масив «Гнідава» у місті Луцьку), який в подальшому став предметом спору у даній справі.
За змістом п.42 ч.1 ст.26 Закону №280/97, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Як зазначалось вище, рішенням Луцької міської ради №53/79 від 27.02.2019 було погоджено корегування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставеллі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у м. Луцьку, на виконання якого виконавчим комітетом Луцької міської ради було прийнято рішення №535-1 від 04.09.2019, яке є предметом спору у даній справі, яким затверджено корегування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставеллі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у м. Луцьку.
Таким чином, у спірних правовідносинах має місце активна поведінка Луцької міської ради, як органу місцевого самоврядування, який діє від імені територіальної громади м. Луцька, щодо ініціювання розробки та, в подальшому, погодження у формі рішення ради, прийнятому на пленарному засіданні, корегування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставеллі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у м. Луцьку.
При цьому, рішення Луцької міської ради №46/69 від 29.08.2018 «Про надання дозволу на коригування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставелі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у м. Луцьку» та рішення Луцької міської ради №53/79 від 27.02.2019 «Про погодження коригування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставелі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у м. Луцьку», на момент розгляду справи є чинним та у встановленому законодавством порядку не скасовані.
Отже, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність підстав вважати, що оспорюваним рішенням порушено права та інтереси Луцької міської ради, яка діє від імені територіальної громади м. Луцька.
Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу прокуратури Волинської області залишити без задоволення, рішення Волинського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2020 року по справі №140/3584/19 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	Р. В. Кухтей 	
судді	 	С. П. Нос 	
 	 	С. М. Шевчук  	
Повне судове рішення складено 16.07.2020.