ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
__________________________________________________________________
ПОСТАНОВА 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 серпня 2020 року м. Харків

Справа № 640/11630/18
Провадження № 22-ц/818/511/20

Харківський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого                Кругової С.С.,
суддів                        Тичкової О.Ю., Пилипчук Н.П.,
секретаря                 Кучер Ю.Ю.,

Учасники справи :

Позивачі: Заступник прокурора Харківської області в інтересах держави в особі Державного підприємства «Харківська лісова науково-дослідна станція», Державного агентства лісових ресурсів України,
Відповідачі: ОСОБА_1 , Харківська міська рада,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду у місті Харкові 

апеляційну скаргу заступника прокурора Харківської області в інтересах держави в особі Державного підприємства «Харківська лісова науково-дослідна станція», Державного агентства лісових ресурсів України на ухвалу Київського районного суду міста Харкова від 22 квітня 2019 року, постановлену суддею Попрас В.О.,

у цивільній справі за позовом про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, скасування свідоцтва про право власності, скасування державної реєстрації права власності, повернення земельної ділянки,-

в с т а н о в и в :

У липні 2018 року заступник прокурора Харківської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Державного підприємства «Харківська лісова науково-дослідна станція», Державного агентства лісових ресурсів України. У позові просив визнати незаконним та скасувати п.19 додатку 1 до рішення Харківської міської ради № 706/12 від 25.04.2012 та п.15 додатку 1 до рішення Харківської міської ради № 1107/132 від 17.04.2013, якими ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою та передано у власність земельні ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , визнати незаконними та скасувати свідоцтва на право власності ОСОБА_1 на земельні ділянки, скасувати рішення про їх державну реєстрацію та зобов`язати ОСОБА_1 повернути земельні ділянки.

Ухвалою Київського районного суду міста Харкова від 22 квітня 2019 року позовну заяву залишено без розгляду.

Ухвала суду мотивована тим, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. Прокурор в позовній заяві не зазначає на захист якого саме «інтересу держави» окрім як формальної вказівки на порушення порядку органом місцевого самоврядування вилучення та передачі земель державної власності у приватну виступає прокурор, не визначено в чому саме полягає неможливість або неналежність захисту «інтересів держави» Державним підприємством «Харківська лісова науково-дослідна станція» та Державним агентством лісових ресурсів України. 

Отже, участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді спору. Крім того, дотримання прокурором встановленої Законом України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом не залежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах.

Суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність у даному випадку законних підстав для представництва інтересів держави, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду на підставі п.4 ч.4 ст.185 та ст.257 ЦПК України.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, заступник прокурора Харківської області в інтересах держави в особі двох позивачів звернувся з апеляційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу суду та направити справу на розгляд до суду першої інстанції, вирішивши питання про судовий збір.

Апеляційна скарга мотивована тим, що ухвала суду постановлена з порушенням та неправильним застосуванням норм процесуального права.

В обґрунтування апеляційної скарги в частині наявності права звернення з позовом посилається на ч.4 ст.56 ЦПК України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру», а також численні положення європейського законодавства. Цитуючи рішення Конституційного суду України №3-рп/99 від 08.04.1999 зазначає, що інтереси держави є оціночним поняттям, тому прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає в чому відбулось чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави чи в чому існує їм загроза, обґрунтовує необхідність захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати функції у спірних правовідносинах. Також вказує, що нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта, який в той же час усвідомлює порушення інтересів держави та має відповідні повноваження їх захисту, але до суду не звертається. Тоді як здійснення захисту неналежним чином полягає у активній поведінці, яка спрямована на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Виходячи з наведеного стверджує, що у даній справі наявність інтересів держави обґрунтовується прокурором порушенням законності у сфері користування землями лісогосподарського призначення, які також є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, належать до земель державної власності і не можуть передаватись у приватну власність відповідно до ЗК України. крім того, Розпорядженням Кабміну України було встановлено тимчасову заборону на вилучення лісових земельних ділянок, їх передачу у власність та оренду зі зміною цільового призначення.

З огляду на те, що у даній цивільні справі спірні земельні ділянки лісогосподарського призначення, які є землями державної власності, були передані у власність ОСОБА_1 , згода на вилучення яких державою не надавалась, розпорядження такими землями не відноситься до повноважень органу місцевого самоврядування, тобто ХМР. Отже, передача ХМР у власність ОСОБА_1 земель заподіює шкоди інтересам держави. ДП «Харківська ЛНДС» та Державне агентство лісових ресурсів України, які є суб`єктами права постійного користування земельними лісовими ділянками, в межах яких і перебувають спірні землі, за наявності підстав та в силу наявності відповідних повноважень не вжили заходів досудового захисту інтересів держави (звернення з позовом до суду), що свідчить про пасивну поведінку уповноваженого органу. Тобто, позивач зазначає, що при наявності порушень інтересів, бездіяльності відповідного органу, прокурор, який виконує субсидіарну роль, мав усі підстави для звернення з відповідним позовом. 

Відзиву на апеляційну скаргу в порядку ст.360 ЦПК України до суду не надходило. Відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Відповідно до ч. 1 ст. 367 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи апеляційної скарги та дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає не задоволенню з огляду на таке.

Судовим розглядом встановлено, що заступник прокурора Харківської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Державного підприємства «Харківська лісова науково-дослідна станція», Державного агентства лісових ресурсів України.

В обґрунтування представництва державних органів та звернення з позовом в інтересах держави у позовній заяві посилався на незаконні дії Харківської міської ради, що порушують інтереси держави, оскільки нею порушено встановлений чинним законодавством порядок вилучення та передачі лісових земель державної власності у приватну власність. ДП «Харківська лісова науково-дослідна станція», як постійного користувача землями лісогосподарського призначення, стало відомо про порушення його інтересів під час досудового розслідування кримінального провадження №42015220010000049 від 02.09.2015, проте станом на час звернення з цим позовом ДП та Державним агентством лісових ресурсів, як органом управління, жодних заходів з метою повернення у власність держави спірних земельних ділянок не вживалося.

Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не довів, що компетентні органи, яких прокурор зазначив як позивачів, не здійснюють своїх повноважень щодо захисту інтересів держави. Суд в оскаржуваній ухвалі посилався на п.4 ч.4 ст.185 ЦПК України та на ст.257 ЦПК України.

Проте, судова колегія не погоджується з наведеним висновком виходячи з такого.

Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України  внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ст.56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Відкриваючи провадження у цій справі, суд першої інстанції установив відповідність поданої прокурором позовної заяви вимогам ЦПК України. Жодних недоліків цієї заяви в частині відсутності обґрунтування прокурором підстави для здійснення представництва інтересів держави суд першої інстанції не виявив і позовну заяву прокурора як з цих, так і з інших підстав без руху не залишив. 

Проте суд в оскаржуваній ухвалі про залишення позову без розгляду вказав, що прокурор не надав доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання позивачами (ДП «ХЛНДС» та Державне агентство лісових ресурсів України), які є самостійними юридичними особами з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів держави, пов`язаних із раціональним та ефективним використанням державних коштів. Також суд зазначив про недостатність посилання в позовній заяві лише на невиконання або неналежне виконання відповідних повноважень компетентним органом, оскільки в такому випадку прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснюють установлені для таких посад повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Доказами є будь-які дані, на підставі  яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків (стаття 76 ЦПК України).

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. Обставини, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування (статті 12, 81 ЦПК України).

Відповідно до пункту 5 частини третьої статті 175 ЦПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.

Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.

Як убачається з матеріалів справи, на виконання статті 56 ЦПК України і частин третьої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави ДП «Харківська лісова науково-дослідна станція» та Державне агентство лісових ресурсів України, які не вжили заходів до оспорювання підстав та права власності відповідача на спірні земельні ділянки у судовому порядку (тобто навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що порушення порядок вилучення та передачі лісових земель державної власності у приватну власність призводить до нераціонального використання лісів, фактично необґрунтованого вилучення земель лісогосподарського призначення, порушує особливий правовий режим їх використання, призводить до руйнації лісового середовища як окремого біологічного компонента навколишнього природного середовища (тобто навів підстави для звернення з позовом).

ДП «Харківська лісова науково-дослідна станція» та Державне агентство лісових ресурсів України після відкриття кримінального провадження, про що ДП було повідомлено листом, свою позицію щодо порушення інтересів держави жодним чином не висловили, про наміри самостійно  звернутися з позовом чи провести перевірку щодо виявлених прокуратурою фактів не заявили, водночас не спростували й твердження прокурора щодо виявлених порушень законодавства.  Такі дії були оцінені прокурором як бездіяльність.

З огляду на вищевикладене помилковим є висновок суду першої інстанції про ненаведення прокурором у цій справі підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року, винесеною у справі №912/2385/18, провадження №12-194гс19 дійшла наступного висновку.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»  прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Отже, відповідно до ст.379 ЦПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

З огляду на наведене, беручи до уваги положення п.3 ч.1 ст.379 ЦПК України апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала суду від 22 квітня 2019 року підлягає скасуванню у зв`язку з невідповідністю висновків суду обставинам справи з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Щодо вимоги апеляційної скарги про стягнення з відповідачів на користь позивача судового збору сплаченого за подання скарги слід зазначити наступне.

Відповідно до ч.13 ст.141 ЦПК України якщо суд апеляційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

Відповідно до п.37 Постанови Пленуму ВССУ з розгляду цивільних та кримінальних справ «Про застосування судами законодавства про судові витрати у цивільних справах» від 17 жовтня 2014 року за №10, якщо судом апеляційної інстанції скасовано ухвалу суду першої інстанції, передбачену в частині першій статті 293 ЦПК ( що кореспондується зі ст.353 ЦПК України в чинній редакції) з передачею справи на розгляд до суду першої інстанції, то розподіл сум судового збору, пов`язаного з розглядом відповідної апеляційної скарги, здійснюється судом першої інстанції за результатами розгляду ним справи згідно із загальними правилами статті 88 ЦПК (ст.141 ЦПК України в чинній редакції).

Отже, у зв`язку зі скасуванням ухвали, що передбачена ст.353 ЦПК України та направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, вирішення питання щодо розподілу судових витрат належить до компетенції районного суду.

Керуючись ст. ст. 367, 368, 374, 376, 381, 382, 383, 384, 389,390, 391 ЦПК України суд, -

п о с т а н о в и в: 

Апеляційну скаргу заступника прокурора Харківської області в інтересах держави в особі Державного підприємства «Харківська лісова науково-дослідна станція», Державного агентства лісових ресурсів України – задовольнити.

Ухвалу Київського районного суду міста Харкова від 22 квітня 2019 року – скасувати.

Цивільну справу №640/11630/18 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дня проголошення, і протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення може бути оскаржена у касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду, у випадках передбачених ст.389 ЦПК України.

Головуючий                                                        С.С. Кругова

Судді                                                                О.Ю. Тичкова

                                                               Н.П. Пилипчук
повний текст постанови
складено 20 серпня 2020 року