П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  240/10383/19 
Головуючий у І інстанції:  Попова О.Г. 
Суддя-доповідач:  Полотнянко Ю.П. 
10 липня 2020 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Полотнянка Ю.П. 
суддів:  Ватаманюка Р.В.  Драчук Т. О. 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу  Хорошівської районної державної адміністрації Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Міларі" до Хорошівської районної державної адміністрації Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, 
В С Т А Н О В И В :
у вересні 2019 року ТОВ «Міларі» звернулось до суду з позовом до Хорошівської районної державної адміністрації Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року позов задоволено:
- визнано протиправною відмову Хорошівської РДА від 27.08.2019 у створенні комісії для визначення розміру збитків;
- зобов`язано Хорошівську районну державну адміністрацію Житомирської області створити комісію для визначення розміру збитків, заподіяних Товариству з обмеженою відповідальністю "Міларі".
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Хорошівська районна державна адміністрація Житомирської області подала апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позову.
В обгрунтування апеляційної скарги зазначає, що вирішення вказаних у листі ТОВ «Міларі» питань не належать до повноважень районної державної адміністрації та створених при ній колегіальних органів, а відповідно до Методики №963 вирішується органами Держгеокадастру.
Сторони в судове засідання не з`явилися, хоча належним чином повідомлялись про дату, час і місце судового засідання.
Відповідно до ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
В силу положень п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження за наявними матеріалами справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції, 06.08.2019 товариство з обмеженою відповідальністю "Міларі" звернулося із заявою №133/08/19 до Хорошівської районної державної адміністрації Житомирської області, в якій зазначило, що Товариство, здійснює законну підприємницьку діяльність з товарного вирощування сільськогосподарської продукції на території колишньої Березівської сільської ради Хорошівського району Житомирської області. Стверджувало, що протягом 2018-2019 років СФГ «Атланта», ТОВ «Грін Ленд.Славута», ТОВ «Аграрні системні технології» намагаються за допомогою правоохоронців незаконно заволодіти землями, які у законному порядку раніше оброблялися ТОВ «Міларі», засівають та збирають урожай на землях, які перебувають в оренді у товариства «Міларі». Вказало на те, що ухвалою слідчого судді Ємільчинського районного суду Житомирської області від 17 серпня 2018 року у справі № 276/827/18 накладено арешт на земельні ділянки загальною площею 226,1591 га., що розташовані у с.Березівка Хорошівського району Житомирської області, які у законному порядку орендуються ТОВ "Міларі" у власників земельних ділянок, та зареєстровані у державному реєстрі, на яких рейдери у 2018 році посіяли зернові культури кукурудзи. Зауважило, що на неодноразові скарги Товариства з приводу належності ТОВ «Міларі» вирощеного урожаю, органи державної влади, у тому числі Хорошівська районна державна адміністрація та Хорошівська селищна рада, органи прокуратури усіх рівнів, у тому числі Коростишівська місцева прокуратура, органи поліції, у тому числі Коростишівський відділ поліції, слідче відділення Хорошівського відділення поліції Коростишівського відділу поліції ГУ НП в Житомирській області, жодним чином не реагують. Наголосило на тому, що до даного часу жодні заходи до відшкодування спричиненої ТОВ «Міларі» шкоди ніким, у тому числі Хорошівською районною державною адміністрацією та Хорошівською селищною радою, не вжиті. Просило терміново створити комісію для визначення розміру збитків, заподіяних ТОВ "Міларі" тимчасовим незаконним зайняттям рейдерами вказаних належних ТОВ "Міларі" земельних ділянок, які в установленому законом порядку орендуються товариством (а.с.124-127).
За результатами розгляду звернення відповідач листом від 27.08.2019 № 829/01-30 повідомив, що зазначене клопотання не може бути вирішено Хорошівською районною державною адміністрацією. Вказало, що з матеріалів справи встановлено, що інші суб`єкти господарювання району самовільно зайняли земельні ділянки і фактично володіють ними без достатньої правової підстави. У зв`язку з цим, райдержадміністрація по питаннях самовільного зайняття земельних ділянок, відшкодування збитків та не отримання вигоди, створення комісії та складання відповідних актів, рекомендувало звернутися до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області та правоохоронних органів. Наголосило, що питання відшкодування збитків ТОВ "Міларі" діями інших суб`єктів господарювання, повинні вирішуватись у судовому порядку (а.с.128-129).
Не погодившись із таким рішенням відповідача, позивач оскаржив його до суду.
Вирішуючи спір між сторонами та задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що дія Порядку № 284 розповсюджується на випадках відшкодування збитків виключно з питань відшкодування: заподіяння вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв`язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок, а тому спеціально уповноваженим органом до компетенції якого віднесено визначення розмірів збитків заподіяних землекористувачам є спеціальні комісії, які на рівні районних державних адміністрацій створюються виключно розпорядженнями їх голів.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.
Так, в обгрунтування позову позивач зазначає, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Міларі» 06.08.2019 звернулося до Хорошівської районної державної адміністрації з проханням терміново створити комісію для визначення розміру збитків, заподіяних ТОВ «Міларі» тимчасовим незаконним зайняттям рейдерами указаних належних ТОВ «Міларі» земельних ділянок, які в установленому законом порядку орендуються товариством. Однак, 27 серпня 2019 року районна державна адміністрація відмовилася виконувати вимоги Закону, створювати відповідну комісію та визначити розмір шкоди, спричинений товариству « ОСОБА_1 », зазначивши у відповіді про те, що створення комісії та визнання розміру збитків не відноситься до компетенції районної державної адміністрації. Вважає, що такою протиправною відмовою Хорошівська районна державна адміністрація Житомирської області грубо порушила вимоги частини ст. 19 Конституції України.
Апелянт в свою чергу оскаржуючи рішення суду першої інстанції зазначає, що вирішення вказаних у листі ТОВ «Міларі» питань не належать до повноважень районної державної адміністрації та створених при ній колегіальних органів, а відповідно до Методики №963 вирішується органами Держгеокадастру.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із ст. 156 ЗК України, власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок:
а) вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для потреб, не пов`язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом;
б) тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання;
в) встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок;
г) погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників;
ґ) приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників у непридатний для використання стан;
д) неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.
Статтею 157 ЗК України передбачено, що відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами. Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
В силу вимог п. 4 ст. 21 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцева державна адміністрація вживає заходів до відшкодування шкоди, заподіяної порушенням  законодавства про охорону довкілля підприємствами, установами, організаціями і громадянами.
Пунктом 9 ст. 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачено, що голови місцевих державних адміністрацій утворюють для сприяння здійсненню повноважень  місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи,  служби та комісії,  члени яких виконують свої функції  на громадських  засадах,  а також визначають їх завдання,  функції та персональний склад.
Порядок, підстави створення комісії та випадки за яких передбачено розгляд питання про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам регламентовано Порядком визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284 (далі - Порядок № 284).
Так, відповідно до п. 1 Порядку № 284 власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв`язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.
Згідно з абз. 1 п. 2 Порядку № 284 розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад.
Щодо порядку створення комісії з визначення розміру збитків власникам землі та землекористувачам, суд зазначає, що така створюється розпорядженням голови місцевої державної адміністрації та діє на постійній основі в структурі відповідної місцевої державної адміністрації. 
Як зазначалось, 06.08.2019 позивач звернувся до відповідача із заявою №133/08/19, у якій просив терміново створити комісію для визначення розміру збитків, заподіяних ТОВ "Міларі" тимчасовим незаконним зайняттям рейдерами вказаних належних ТОВ "Міларі" земельних ділянок, які в установленому законом порядку орендуються товариством, тобто створити комісію для визначення розміру збитків, заподіяних конкретно для ТОВ "Міларі", що у свою чергу не передбачено Порядком №284.
За результатами розгляду звернення відповідач листом від 27.08.2019 № 829/01-30 повідомив, що зазначене клопотання не може бути вирішено Хорошівською районною державною адміністрацією.
Жодна з обставин, передбачених Порядком №284 не регламентує питання незаконного збору врожаю при самозахопленні земельних ділянок.
Як встановлено з матеріалів справи, ТОВ «Міларі» є орендарем земельних ділянок площею 226,1591 гектарів, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, які розташовані на території Березівської сільської ради Хорошівського району Житомирської області. В 2018-2019 роках зазначені земельні ділянки були засіяні іншими субєктами господарювання зерновою культурою кукурудзи. По даному факту Хорошівським відділенням поліції Коростишівського відділу поліції ГУ Національної поліції в Житомирській області відкрито кримінальне провадження №12019060140000150.
Як вказує у адміністративному позові позивач, протягом 2018-2019 років СФГ «Атланта», ТОВ «Грін Ленд. Славута», ТОВ «Аграрні системні технології» засівають та збирають урожай на землях, які перебувають в оренді ТОВ «Міларі».
В зв`язку з неправомірним збором урожаю на належних позивачу земельних ділянках для розрахунку суми збитків, неодержаних доходів та визначення розміру суми, яка підлягає відшкодуванню винними особами, позивач звернувся до Хорошівської районної державної адміністрації Житомирськох області з заявою про створення комісії по визначенню розміру збитків, спричинених ТОВ "Міларі"
Так, положеннями п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 4   КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна із сторін здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна із сторін є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Водночас, за приписами п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Колегія суддів звертає увагу, що у справі, що розглядається, спірні відносини виникли у зв`язку з порушенням права користування земельними ділянками для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, які на момент звернення позивача до суду перебувають в оренді ТОВ "Міларі".
Як слідує із листа Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 13.06.2019 №29-6-0.41-3871/2-19, встановити осіб, які здійснили роботи по обробітку земель, що перебувають на праві оренди у ТОВ «Міларі» під час обстеження не представилось можливим в зв`язку з їх відсутністю та фактичним закінченням робіт по обробітку даних земель.
Слід зазначити, що ТОВ «Міларі» неодноразового зверталось до суду із позовами у зв`язку з порушенням права користування земельними ділянками для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, які перебувають в оренді ТОВ "Міларі.
Відповідно до п.6 ч.1 ст.20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи – підприємці.
Таким чином, у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), внаслідок чого виникають цивільні права і обов`язки, які оформлені у встановленому законом порядку, подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
У справі, яка розглядається, спірні правовідносини пов`язані з правом оренди на земельну ділянку, що вказує на те, що такий спір не є публічно-правовим, а випливає із договірних відносин і має вирішуватися судами залежно від складу учасників за правилами Цивільного процесуального кодексу України або Господарського процесуального кодексу України.
Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 31.08.2018 у справі № 2а-690/12/2670.
При цьому, Верховний Суд у постанові від 28.08.2018 у справі №727/5409/17 вказав, що з моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб`єктами, та в подальшому виникають договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки не притаманні адміністративним правовідносинам, натомість - притаманні цивільним правовідносинам, які з урахуванням суб`єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді.
Тобто, колегія суддів зазначає, що цей спір не є публічно-правовим, а в силу наведених приписів п. 2 ч. 1 ст. 20 ГПК України має вирішуватися судами за правилами господарського судочинства.
При цьому, визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу господарського судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Відтак, з огляду на предмет позову, вбачається, що спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, а стосується господарських правовідносин, що виключає розгляд справи у порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції розглянув даний спір з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19 КАС України, що є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.
За приписами ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.
Згідно ч. 3 ст. 319 КАС України у разі закриття судом апеляційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача в порядку письмового провадження постановляє ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку щодо неналежності розгляду даного спору в порядку адміністративного судочинства, у зв`язку з чим, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, а провадження по даній справі - закриттю. 
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Хорошівської районної державної адміністрації Житомирської області задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року скасувати, а провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Міларі" до Хорошівської районної державної адміністрації Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії закрити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий	 	 	Полотнянко Ю.П.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Ватаманюк Р.В.    Драчук Т. О.