Постанова                            
Іменем України
 
14 серпня 2020 року                      
м. Київ
 
справа № 629/4628/16-ц
провадження № 61-12078св19
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Краснощокова Є. В. (суддя-доповідач), Дундар І. О., 
Русинчука М. М.,
 
учасники справи:
позивач - керівник Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області,
відповідач - ОСОБА_1 ,
 
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного суду від 16 травня 2019 року в складі колегії суддів: Яцини В. Б., Кіся П. В., Хорошевського О. М.
 
ОПИСОВА ЧАСТИНА 
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2016 року керівник Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міської ради Харківської області (далі - Лозівська міськрада) звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.
 
Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідач є власником нерухомого майна, 
а саме: нежитлової будівлі складу літ. «П» загальною площею 372,9 кв. м, розташованої на АДРЕСА_1 ; комплексу нежитлових будівель, який складається з: нежитлової будівлі контори літ. «А-1» загальною площею 82,9 кв. м, нежитлової будівлі прохідної літ. «Б» загальною площею 13,7 кв. м 
і нежитлової будівлі гаража літ. «Г» загальною площею 42,8 кв. м, що розташовані на АДРЕСА_1 ; комплексу нежитлових будівель, який складається з: нежитлової будівлі сільськогосподарського складу літ. «Е» загальною площею 899,4 кв. м 
і нежитлової будівлі сільськогосподарського складу літ. «Е-1» загальною площею, 859,8 кв. м, які розташовані на АДРЕСА_1 . Зазначене нерухоме майно належить відповідачеві на праві власності на підставі відповідних свідоцтв про право власності на нерухоме майно.
15 лютого 2013 року Лозівською міськрадою ухвалено рішення № 855, яким надано ОСОБА_1 згоду на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок на АДРЕСА_1 з метою надання в оренду для будівництва й обслуговування будівель ринкової інфраструктури. Проте відповідач ці проекти землеустрою не розробив, умисно ухилився від укладання договорів оренди та від сплати за землекористування, чим порушив права власника земельних ділянок.
Відповідач користувався земельними ділянками без оформлення документів, що посвідчують право на них, тому 03 березня 2016 року йому було запропоновано укласти договір добровільного відшкодування збитків за таке користування земельними ділянками орієнтовною площею 0,4572 га та сплатити збитки 
у розмірі 3 % нормативної грошової оцінки за 2016 рік у розмірі 77 456,99 грн. 
Однак відповідач не відшкодував вказані збитки, тому прокурор просив їх стягнути.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Справа розглядалася судами неодноразово.
Ухвалою Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 22 березня 2019 рокупозов керівника Лозівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Лозівської міськради до ОСОБА_1 про стягнення збитків у вигляді неодержаного доходу внаслідок користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів залишено без розгляду.
Суд першої інстанції керувався тим, що прокурором не обґрунтовано наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі Лозівської міськради та не надано доказів щодо нездійснення або неналежним чином здійснення вказаними органами відповідних повноважень, віднесених до їх компетенції, притягнення винних осіб до відповідальності. Лозівська міськрада існує як юридична особа, не ліквідована, а тому здатна самостійно представляти свої інтереси в суді, а посилання на те, що в міському бюджеті недостатньо коштів для сплати судового збору при зверненні до суду не є підставою для представництва юридичної особи прокурором. При цьому, прокурором не надано доказів на підтвердження того, що він попередньо попередив відповідні компетентні органи, які мали б самостійно захищати інтереси держави про наслідки не виконання відповідних функцій, а також отримав згоду Лозівської міськради на здійснення прокурором представництва інтересів в суді.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Харківського апеляційного суду від 16 травня 2019 року апеляційну скаргу заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури задоволено. Ухвалу Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 22 березня 2019 рокускасовано, справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Апеляційний суд керувався тим, що прокурор у позові обґрунтував наявність інтересів держави безоплатним, всупереч положень статті 206 ЗК України, використанням земельної ділянки відповідачем, без оформлення документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою відповідно до закону, чим було спричинено втрату місцевого бюджету у вигляді неодержаного доходу, тобто збитки місцевій громаді в особі Лозівської міської ради. При цьому Лозівська міська рада не вживає заходів щодо стягнення з відповідача збитків, заподіяних використанням земельній ділянці без правовстановлюючих документів, що порушує інтереси держави
Повертаючись до питання представництва прокурором інтересів держави суд першої інстанції не зважив на те, що справа розглядається після її перегляду Великою Палатою Верховного Суду, яка у постанові від 23 травня 2018 року скасувала рішення Лозівського міськрайонного суду Харківської області по цій справі від 16 серпня 2017 року, а справу направила до того ж суду першої інстанції з тих мотивів, що суди першої та апеляційної інстанції порушили норми чинного законодавства про відшкодування шкоди (збитків) власниками земельних ділянок і не застосували норми кондикційного права; суд першої інстанції необґрунтовано відхилив заявлені відповідачем доводи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення цієї справи, зокрема щодо площі земельних ділянок для розрахунку суми неотриманих доходів позивача, а також щодо визначення розміру орендної плати за земельні ділянки на підставі нормативної грошової оцінки. При цьому касаційний суд не встановив ніяких порушень стосовно представництва прокурором інтересів держави, тому у суду першої інстанції при повторному розгляді справи відповідно до статей 11, 441 ЦПК України не було підстав додатково перевіряти питання наявності підстав у прокурора на представництва інтересів держави.
Аргументи учасників справи
У липні 2019 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Харківського апеляційного суду від 16 травня 2019 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просив оскаржене судове рішення скасувати, ухвалу суду першої інстанції залишити в силі.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду. Вважав, що прокурор може представляти інтереси держави в суді 
у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя. При поданні позову прокурором не доведено, в чому саме у цій справі полягають «інтереси держави». Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Також у касаційній скарзі зазначено, що прокурором при поданні як позовної заяви, так і заяви про збільшення позовних вимог та зміну підстав позову не зазначено та не обґрунтовано підстав для звернення до суду з даним позовом, не наведені докази невиконання чи неналежного виконання Лозівською міськрадою своїх повноважень. А тому суд першої інстанції за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави правильно залишив позовну заяву без розгляду. 
У вересні 2019 року заступником керівника Лозівської місцевої прокуратури подано відзив на касаційну скаргу, в якому просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін. Посилався на те, що подання Лозівською місцевою прокуратурою позовної заяви є єдиним ефективним засобом захисту порушених інтересів держави, враховуючи, що орган місцевого самоврядування як розпорядник спірної земельної ділянки та суб`єкт правовідносин її землекористування був обізнаний про наявність порушеного суб`єктивного права, проте не вжив заходів до судового захисту інтересів держави, а тому лише орган прокуратури є тим суб`єктом, що має процесуальну можливість звернутися з позовом до суду.
Рух справи
Ухвалою Верховного Суду від 16 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.
Відповідно до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», який набрав чинності 08 лютого 2020 року, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
Касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Згідно пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді 
у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до абзацу 1 частини третьої, абзаців 1-3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які 
є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (абзац другий частини другої статті 45 ЦПК України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду).
Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі 
і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
У постанові Великої Палати Верховного Суду у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) зроблено висновок, що «прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший, другий і третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»). Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, 
в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини другої статті 45 ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року). Аналогічний припис закріплений у частині четвертій статті 56 ЦПК України, чинного 
з 15 грудня 2017 року. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах».
У пункті 6.43. постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 
2019 року у справі № 903/129/18 (провадження № 12-72гс19) вказано, що: «незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи Городищенської сільської ради Луцького району Волинської області про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади с. Городище та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини».
Як встановив апеляційний суд, звертаючись до суду з позовом керівник Лозівської місцевої прокуратури у позовній заяві обґрунтував наявність інтересів держави безоплатним, всупереч положенням статті 206 Земельного кодексу України, використанням земельної ділянки відповідачем, без оформлення документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою відповідно до закону, чим було спричинено втрату місцевого бюджету у вигляді неодержаного доходу, тобто збитки місцевій громаді в особі Лозівської міськради. При цьому вказав, що орган місцевого самоврядування - Лозівська міськрада, до компетенції якої відноситься повноваження по вжиттю заходів щодо компенсації таких збитків у судовому порядку, не вживає відповідних заходів та не здійснює захист порушених законних економічних (матеріальних) інтересів місцевого самоврядування, територіальної громади міста та як наслідок й інтересів держави в цілому. В матеріалах справи є лист керівника Лозівської місцевої прокуратури від 21 листопада 2016 року до Лозівського міського голови Зеленського С. В. про звернення до суду відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру». 
За таких обставин апеляційний суд зробив правильний висновок, що керівник Лозівської місцевої прокуратури навів як підставу для представництва інтересів держави, так і підстави позову. При цьому підстав вирішувати питання повноважень прокурора у цій справі, яка розглядається з грудня 2016 року та направлена на новий розгляд Великою Палатою Верховного Суду, у суду першої інстанції не було. З таким висновком погоджується і колегія суддів Верховного Суду. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що оскаржене судове рішення ухвалено без додержання норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з наведеним колегія суддів вважає, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення, постанову апеляційного суду - без змін.
Керуючись статтями 400, 401, 410, 416 ЦПК України (в редакції, чинній станом на 07 лютого 2020 року), Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Харківського апеляційного суду від 16 травня 2019 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Судді:                                                                              Є. В. Краснощоков 
 
І. О. Дундар
 
М. М. Русинчук