ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 серпня 2020 року 
м. Київ
справа № 818/1952/17
адміністративне провадження № К/9901/54736/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами як суд касаційної інстанції справу за позовом Глухівської районної ради Сумської області до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа - Голова Глухівської районної ради Сумської області ОСОБА_1, про скасування рішення, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Глухівської районної ради Сумської області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року (прийнято судом у складі головуючого судді - Шаповалова М.М., суддів: Павлічек В.О., Кунець О.М.), постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року (колегія суддів: головуючого судді - Бартоша Н.С., судді: Мінаєва О.М., Макаренко Я.М.) у справі № 818/1952/17

І. Суть спору 
1.          У грудні 2017 року Глухівська районна рада Сумської області (далі - позивач, Рада) звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК), третя особа - Голова Глухівської районної ради Сумської області ОСОБА_1 (далі - третя особа, ОСОБА_1 ), в якому просила скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 13 листопада 2017 року № 1175 «Про внесення припису про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону».
1.1.          В обґрунтування позову зазначено, що відповідач, порушуючи вимоги чинного законодавства, повторно прийняв рішення про винесення припису щодо порушення Радою вимог законодавства стосовно етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону. На думку позивача, при невиконанні припису НАЗК повинно скласти протокол про адміністративне правопорушення, передбачене частиною другою статті 188-46 Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП), однак відповідач цього не зробив.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2.          Відповідно до рішення Глухівської районної ради VI скликання від 14 листопада 2014 року ОСОБА_1 обрано на посаду заступника голови Глухівської районної ради. 
3.          При обранні ОСОБА_1 на вищевказану посаду відносно нього було проведено спеціальну перевірку у відповідності до статті 11 Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" та складено висновок від 25 листопада 2014 року, згідно з яким інформації, що перешкоджає зайняттю ОСОБА_1 посади, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування не виявлено.
4.          Після проведення виборів та обрання депутатів Глухівської районної ради VIІ скликання, повноваження депутатів VI скликання припинено, в тому числі й ОСОБА_1 на підставі частини другої статті 56 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
5.          Відповідно до рішення Глухівської районної ради VIІ скликання від 02 грудня 2015 року ОСОБА_1 звільнено із займаної посади у зв`язку із закінченням строку повноважень за пунктом 1 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), за угодою сторін, та виплачено компенсацію за невикористану щорічну та додаткову відпусти.
6.          Рішенням Глухівської районної ради VIІ скликання від 02 грудня 2015 року ОСОБА_1 обрано головою Глухівської районної ради VIІ скликання на підставі протоколу № 2 засідання лічильної комісії по проведенню таємного голосування по виборах голови відповідно до частини першої статті 55, пункту 1 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
7.          За наслідками проведеної НАЗК перевірки порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону, відповідачем прийнято рішення (припис) від 15 грудня 2016 року № 149 відносно ОСОБА_1 , яким зобов`язано Раду вжити заходи щодо належного виконання вимог статті 56 Закону України "Про запобігання корупції" працівниками відділу організаційної та кадрової роботи виконавчого апарату Глухівської районної ради, на який покладено організацію проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття відповідних посад.
8.          Підставою для винесення такого припису слугувало неподання ОСОБА_1 протягом трьох робочих днів з дня відповідного обрання на посаду голови Глухівської районної ради, документів для проведення спеціальної перевірки.
9.          Не погодившись із винесеним НАЗК рішенням, позивач оскаржив його в судовому порядку.
10.          31 січня 2017 року уповноважена особа НАЗК склала протокол про адміністративне правопорушення за частиною першою статті 188-46 КУпАП стосовно голови Глухівської районної Сумської області ОСОБА_1 за невиконання рішення (припису) НАЗК від 15 грудня 2016 року № 149 про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону.
11.          Постановою Глухівського міськрайонного суду Сумської області від 04 квітня 2017 року у справі №576/392/17-п ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 188-46 КУпАП і накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 1700,00 грн.
12.          Апеляційний суд Сумської області від 07 червня 2017 року у справі №576/392/17-п скасував постанову Глухівського міськрайонного суду Сумської області від 04 квітня 2017 року та закрив провадження у справі про адміністративне правопорушення у зв`язку з відсутністю в діях ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-46 КУпАП, оскільки на час розгляду справи судом першої інстанції тривала процедура адміністративного оскарження рішення (припису) НАЗК від 15 грудня 2016 року, яке стало підставою для притягнення ОСОБА_1 до відповідальності.
13.          Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 04 травня 2017 року по справі № 818/393/17, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2017 року та постановою Верховного Суду від 04 липня 2018 року, визнано законним рішення (припис) НАЗК від 15 грудня 2016 року. 
14.          13 листопада 2017 року рішенням Національного агентства було повторно винесено припис про порушення ОСОБА_1 вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону, а саме вимоги азб. 6 частини другої статті 58 Закону України "Про запобігання корупції", а також зазначено вжити заходів щодо належного виконання вимог статті 56 Закону України "Про запобігання корупції" працівниками відділу організаційної та кадрової роботи виконавчого апарату Глухівської райради, на який покладено організацію проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття відповідних посад.
15.          Підставою для винесення такого припису стало невиконання головою Глухівської районної ради Сумської області ОСОБА_1 вимог припису від                            15 грудня 2016 року № 149.
16.          Не погодившись із рішенням НАЗК від 13 листопада 2017 року про винесення припису, Рада звернулась до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17.          Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року, залишеного без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
18.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що НАЗК правомірно винесено оскаржуване рішення (припис), оскільки рішення (припис) НАЗК від 15 грудня 2016 року №149 виконано не було, а порушення вимог Закону України від 14 жовтня 2014 року №1700-VI «Про запобігання корупції», з підстав, що зазначені в цьому приписі, фактично триває і надалі.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕННЯ)
19.          Не погодившись із рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, Глухівська районна рада Сумської області подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати оскаржувані судові рішення, прийнявши нове про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
20.          На думку представника позивача, прийняття рішення НАЗК про повторне внесення припису 13 листопада 2017 року №1175 за наявності чинного припису, внесеного НАЗК 15 грудня 2016 року №149, та відсутності факту притягнення голови Глухівської районної ради ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 188-46 КУпАП є незаконним
21.          У касаційній скарзі наголошено, що суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення, лише обґрунтовують необхідність проходження спеціальної перевірки  і не наводять жодної правової аргументації щодо правомірності повторного винесення припису. Окрім того, суди першої та апеляційної інстанції проігнорували факт додержання НАЗК процедури винесення приписів, що суперечить конституційному принципу законності.
22.          НАЗК подало до Верховного Суду заперечення на касаційну скаргу позивача, просило відмовити у задоволенні скарги, а оскаржувані рішення залишити без змін.
23.          У запереченнях вказано, що стосовно ОСОБА_1 у зв`язку з його обранням головою Глухівської районної ради Сумської області сьомого скликання як посадової особи місцевого самоврядування третьої категорії необхідно було проводити спеціальну перевірку в установленому законом порядку. Однак, ОСОБА_1 не надав відповідної згоди. Таким чином, не проходження спеціальної перевірки та ненадання ним згоди на її проведення після обрання головою Глухівської районної ради Сумської області є порушенням вимоги частини першої статті 56 Закону України «Про запобігання корупції», що триває і зараз.

V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА 
24.          За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25.          Частиною першою статті 14 Закону України від 7 червня 2001 року N 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон № 2493-III) передбачено, що посада голови районної ради відноситься до третьої категорії посад.
26.          Статтею 20 Закону № 2493-III визначено, що крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України.
27.          Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року N 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон N 1700-VII).
28.          Частиною першою статті 56 Закону N 1700-VII визначено, що стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком, перелік яких затверджується Національним агентством, проводиться спеціальна перевірка, у тому числі щодо відомостей, поданих особисто.
29.          Відповідно до примітки статті 56 Закону N 1700-VII особи, посади яких частиною першою статті 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» віднесені до першої-третьої категорії, є службовими особами, які займають  відповідальне та особливо відповідальне становище.
30.          Згідно з абзац. 6 частини другої статті 58 Закону N 1700-VII повноваження особи, зазначеної в абзаці восьмому частини першої статті 56 цього Закону, достроково припиняються без припинення повноважень депутата ради, а відповідна особа звільняється з відповідної посади без прийняття рішення відповідної ради у випадку, якщо вона не пройшла спеціальну перевірку або не надала у встановлений цим Законом строк згоди на проведення спеціальної перевірки.
31.          На момент виникнення спірних правовідносин порядок оформлення уповноваженими особами Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) протоколу про адміністративні правопорушення (додаток 1) та приписів Національного агентства про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" (далі - Закон) щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб або іншого порушення цього Закону та Закону України "Про політичні партії в Україні", якщо вчинені політичною партією дії (чи бездіяльність) не тягнуть за собою іншого виду відповідальності (далі - припис Національного агентства), встановлював Порядок оформлення протоколів про адміністративні правопорушення та внесення приписів Національним агентством з питань запобігання корупції, затверджений рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 09 червня 2016 року № 5(зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 липня 2016 року за № 1019/29149; далі - Порядок № 5).
32.          Пунктами 2, 3 розділу 1 Порядку №5 визначено, що протоколи про адміністративні правопорушення складаються уповноваженими особами Національного агентства, визначеними відповідно до статті 13 Закону.
33.          Припис Національного агентства про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону (додаток 2) оформляється додатком до рішення Національного агентства про внесення припису керівнику відповідного органу, підприємства, установи, організації і підписується уповноваженою особою Національного агентства, яка його склала, та членом Національного агентства, який координує роботу структурного підрозділу апарату Національного агентства відповідно до визначеного Національним агентством розподілу функціональних обов`язків.
34.          Відповідно до пунктів 1, 2 розділу ІІІ Порядку №5 у випадках виявлення порушення вимог Закону щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб або іншого порушення цього Закону та Закону України "Про політичні партії в Україні", якщо вчинені політичною партією дії (чи бездіяльність) не тягнуть за собою іншого виду відповідальності, Національне агентство вносить керівнику відповідного органу, підприємства, установи, організації припис.

Припис Національного агентства є обов`язковим для виконання. Про результати виконання припису Національного агентства посадова особа, якій його адресовано, інформує Національне агентство упродовж десяти робочих днів з дня одержання припису.
35.          Пунктами 5-7 розділу ІІІ Порядку №5 визначено, що у разі невиконання припису Національного агентства протягом десяти робочих днів з дня його надсилання (вручення) уповноважена особа Національного агентства складає протокол про адміністративне правопорушення, передбачене частиною першою статті 188-46 КУпАП, за невиконання припису.

З метою припинення порушення вимог Законів України "Про запобігання корупції", "Про політичні партії в Україні" та усунення його наслідків Національне агентство повторно видає припис.

При повторному невиконанні припису уповноважена особа Національного агентства складає протокол про адміністративне правопорушення, передбачене частиною другою статті 188-46 КУпАП.
36.          Відповідно до статті 188-46 КУпАП Невиконання законних вимог (приписів) Національного агентства з питань запобігання корупції щодо усунення порушень законодавства про запобігання і протидію корупції, ненадання інформації, документів, а також порушення встановлених законодавством строків їх надання, надання завідомо недостовірної інформації або не у повному обсязі -

тягнуть за собою накладення штрафу від ста до двохсот п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Ті самі дії, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за таке ж порушення, -

тягнуть за собою накладення штрафу від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
37.          08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).
38.          Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
39.          Частинами першою-третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
40.          Предметом спору в справі, що розглядається, є правомірність повторного  видання НАЗК припису від 13 листопада 2017 року №1175 про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень.
41.          Підставою для винесення вказаного оскаржуваного припису слугувало невиконання припису НАЗК від 15 грудня 2016 року № 149. Судами встановлено, що судовими рішеннями у справі №818/393/17 припис НАЗК від 15 грудня 2016 року №149 визнано правомірним.
42.          Порушення, що стало підставою для прийняття НАЗК вказаних приписів, полягало в не поданні головою Глухівської районної ради Сумської області ОСОБА_1 заяви про надання згоди на проведення відносно нього спеціальної перевірки відомостей, чим було порушено вимоги статі 56 Закону №1700-VII.
43.          Відповідно до пункту 6 розділу ІІІ Порядку №5 НАЗК з метою припинення порушень вимог Закону №1700-VII має повноваження на видання повторного припису у разі невиконання першого.
44.          Враховуючи, що судами попередніх інстанцій встановлено невиконання першого припису НАЗК від 15 грудня 2016 року (дану обставину не заперечує і позивач у касаційній скарзі), НАЗК, з метою припинення вказаного порушення Закону N 1700-VII, правомірно прийняло рішення від 13 листопада 2017 року №1175 «Про внесення припису про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону».
45.          Верховний Суд вказує на необґрунтованості доводів позивача, викладених у касаційній скарзі, щодо протиправності оскаржуваного рішення внаслідок відсутності факту притягнення голови Глухівської районної ради Сумської області ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 188-46 КУпАП. 
46.          Колегія суддів Верховного Суду наголошує, що частиною першою статті 188-46 КУпАП передбачена відповідальність саме за невиконання, зокрема, припису НАЗК.
47.          Як вже зазначалось, постановою Апеляційного суду Сумської області від 07 червня 2017 року у справі №576/392/17-п постанову суду, якою ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 188-46 КУпАП скасовано, а провадження у справі про адміністративне правопорушення закрити у зв`язку з відсутністю в його діях складу адміністративного правопорушення. У вказаному судовому рішенні зазначено, що ОСОБА_1 було передчасно притягнуто до адміністративної відповідальності за невиконання припису НАЗК від 15 грудня 2016 року № 149, оскільки на момент розгляду цієї адміністративної справи законність вказаного припису перевірялась в судовому порядку.
48.          Враховуючи, що на момент прийняття оскаржуваного рішення про винесення припису перший припис НАЗК від 15 грудня 2016 року №149 виконано не було, а судове рішення, яке визнало його правомірність набрало законної сили (ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2017 року у справі №818/393/17), у відповідача були наявні правові підстави для прийняття повторного припису.
49.          Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
50.          Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не допущено неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а доводи касаційної скарги не спростовують висновків, тому касаційна скарга Глухівської районної ради сумської області задоволенню не підлягає.

VII. CУДОВІ ВИТРАТИ
51.          Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Глухівської районної ради Сумської області залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року, постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді                                                                                                    О.В. Калашнікова

                                                                                                    А.Г. Загороднюк

                                                                                                    В.М. Соколовз