ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2020 року 
м. Київ
справа №818/1489/18
адміністративне провадження №К/9901/23572/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №  818/1489/18
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черепівської сільської ради Буринського району Сумської області, Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області, треті особи - Сумська обласна державна адміністрація, Біжівська сільська рада Буринського району Сумської області, Сергіївська сільська рада Білопільського району Сумської області про визнання протиправними та скасування рішень повністю та в частині,
за касаційною скаргою Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області на постанову Другий апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Бершов Г. Є, Ральченко І. М., Катунов В. В.) від 22 липня 2019 року, встановив:
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Черепівської сільської ради Буринського району Сумської області, Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області, третя особа - Сумська обласна державна адміністрація, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення дев`ятої сесії Черепівської сільської ради від 12 вересня 2016 року «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради»;
- визнати протиправним та скасувати рішення десятої сесії Черепівської сільської ради від 30 вересня 2016 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад»;
- визнати протиправним та скасувати рішення одинадцятої сесії Черепівської сільської ради від 04 жовтня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад»;
- визнати протиправним та скасувати рішення дев`ятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради від 30 вересня 2016 року «Про схвалення проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» в частині схвалення проекту рішення Тернівської селищної ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад селища міського типу Терни та сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни;
- визнати протиправним та скасувати рішення десятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради від 04 жовтня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад» в частині об`єднання з територіальними громадами селища міського типу Терни та сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що відповідачами при прийнятті оскаржуваних рішень було грубо порушено норми Конституції України, Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також права позивача та інтереси всіх членів територіальної громади Черепівської сільської ради. Зазначив, що об`єднання територіальної громади Черепівської сільради з Тернівською селищною радою суперечать інтересам членів громади, оскільки Терни є селищем Недригайлівського району, чисельність якого складає 3029 чоловік та не має розвиненої інфраструктури, а громада при цьому воліє об`єднатися/приєднатися з територіальною громадою Буринської міської ради з центром у м. Буринь, яке має розвинену інфраструктуру та чисельність якого складає 8787 чоловік.
Також позивач зазначив, що оскаржувані рішення, якими утворено таку територіальну громаду, прийняті з порушенням Європейської хартії місцевого самоврядування та ряду принципів добровільного об`єднання, передбачених ст. 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», зокрема, принципів законності, добровільності, економічної ефективності, прозорості та відкритості, оскільки не враховано думку територіальної громади, яка згідна на добровільне об`єднання лише з частиною громад району, представники громади в робочу групу з підготовки перспективного плану не включені, на засідання постійних комісій облради з розгляду цього питання вони не запрошувались. Враховуючи динаміку прийняття рішень відповідачами жодним з них не було дотримано процедури обговорення з громадою питань об`єднання територіальних громад, а рішення Черепівської сільради приймались таємним голосуванням та не були опублікованими.
3. Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року залучено до у часті у справі в якості третіх осіб - Біжівську сільську раду Буринського району Сумської області, Сергіївську сільську раду Білопільського району Сумської області.
4. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року відмовлено у задоволенні позову.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2019 року задоволено апеляційну скаргу ОСОБА_1 . 
Скасовано рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року та прийнято нову постанову, якою задоволено адміністративний позов ОСОБА_1 .
Визнано протиправним та скасовано рішення дев`ятої сесії Черепівської сільради від 12 вересня 2016 року «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради».
Визнано протиправним та скасовано рішення десятої сесії Черепівської сільради від 30 вересня 2016 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад».
Визнано протиправним та скасовано рішення одинадцятої сесії Черепівської сільради від 04 жовтня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад».
Визнано протиправним та скасовано рішення дев`ятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради від 30 вересня 2016 року «Про схвалення проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» в частині схвалення проекту рішення Тернівської селищної ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад селища міського типу Терни та сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
Визнано протиправним та скасовано рішення десятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради від 04 жовтня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад» в частині об`єднання з територіальними громадами селища міського типу Терни та сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
6. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, у серпні 2019 року Тернівська селищна рада Недригайлівського району Сумської області звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2019 року, а рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року залишити в силі.
7. Ухвалою Верховного Суду від 06 вересня 2019 року, після усунення недоліків касаційної скарги, відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області та установлено строк для подання відзиву. 
8. 24 вересня 2019 року до Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області, в якому позивач просить оскаржуване судове рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
9. 25 вересня 2019 року до Верховного Суду від Сумської обласної державної адміністрації надійшов відзив на касаційну скаргу Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області, в якому третя особа зазначила, що при вирішенні цієї справи покладається на розсуд суду.
10. 25 листопада 2019 року до Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшли пояснення щодо касаційної скарги Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області, в яких надає обґрунтування своїх заперечень проти задоволення касаційної скарги.
11. Ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2020 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Тернівська селищна рада направила листа від 08 травня 2015 року № 361-02-27 «Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад» Черепівському сільському голові Буринського району Сумської області ОСОБА_3 , в якому висловила пропозицію щодо об`єднання, крім іншого, Черепівської сільради в Тернівську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром в смт. Терни.
13. За результатами проведеного опитування громадян, що проживають на території Черепівської сільради, було встановлено, що громадяни виявили бажання об`єднатися в Буринську територіальну громаду (77%), а за об`єднання в Тернівську громаду виступило 23% громадян.
14. Листом від 25 червня 2015 року № 02-28/204 Черепівська сільрада на запит Буринської районної державної адміністрації Сумської області від 17 червня 2015 року № 01-11/1390 повідомила, що за результатами громадського опитування жителів сільської ради громадяни виявили бажання об`єднатись до Буринської територіальної громади - 77%, до Тернівської громади Недригайлівського району - 23%.
15. На підставі рішення шостої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради від 12 травня 2016 року, яким створено ініціативну групу у складі депутатського корпусу, було проведено опитування громадян в рамках громадського обговорення для визначення громадської думки щодо добровільного об`єднання громадян серед жителів селищної ради.
16. Розпорядженням Тернівського селищного голови від 01 липня 2016 року № 61-ОД ініційовано добровільне об`єднання чотирьох територіальних громад, а саме Тернівської селищної ради, Біжівської сільської ради, Суховерхівської сільської ради та Черепівської сільради Буринського району Сумської області із адміністративним центром об`єднаної територіальної громади в смт. Терни.
17. 28 - 29 липня 2016 року в Тернівській селищній раді були проведені громадські обговорення, за результатами яких вирішено підтримати ініціативу Тернівського селищного голови про добровільне об`єднання.
18. Рішенням сьомої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради від 02 серпня 2016 року «Про надання дозволу на добровільне об`єднання територіальних громад» надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад Тернівської селищної ради, Біжівської сільської ради, Суховерхівської сільської ради та Черепівської сільради.
19. Рішенням сьомої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради від 02 серпня 2016 року затверджено Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад.
20. Тернівська селищна рада за підписом голови направила листа від 03 серпня 2016 року № 747-02-27 «Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад» Черепівському сільському голові Буринського району Сумської області ОСОБА_3 , Біжівському сільському голові Буринського району Сумської області ОСОБА_4 та Суховерхівському сільському голові Буринського району Сумської області ОСОБА_5 , в якому висловила пропозицію щодо об`єднання Тернівської селищної ради, Біжівської сільської ради, Суховерхівської сільської ради та Черепівської сільради в Тернівську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром в смт. Терни.
21. 12 вересня 2016 року відбулось засідання дев`ятої сесії сьомого скликання Черепівської сільради, на якому було прийнято рішенням дев`ятої сесії сьомого скликання Черепівської сільради «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради», яким було вирішено дати згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради в Тернівську територіальну громаду з центром у селищі Терни.
22. Розпорядженням Тернівського селищного голови від 23 вересня 2016 року № 94-ОД було утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання громад.
23. 23 вересня 2016 року на засіданні спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад було вирішено підготувати проекти рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад до 28 вересня 2016 року та доручено сільським головам, які увійшли до складу спільної робочої групи, забезпечити проведення обов`язкового громадського обговорення підготовлених проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
24. 30 вересня 2016 року відбулось засідання десятої сесії сьомого скликання Черепівської сільради, на якому за результатами громадського обговорення було прийнято рішенням десятої сесії сьомого скликання Черепівської сільради «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», яким схвалено проект рішення Черепівської сільради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни та доручено Черепівському сільському голові подати проект рішення Черепівської сільради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» до Сумської ОДА для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та Законам України.
25. 30 вересня 2016 року відбулось засідання дев`ятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради на якому за результатами громадського обговорення було прийнято рішення «Про схвалення проекту рішення селищної ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», яким схвалено проект рішення Тернівської селищної ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради, Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни та доручено Тернівському селищному голові подати проект рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» до Сумської ОДА для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та Законам України.
26. Розпорядженням голови Сумської ОДА від 03 жовтня 2016 року № 497-ОД затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад», схваленого Тернівської селищною радою, Черепівської сільрадою, Біжівською сільрадою щодо об`єднання в Тернівську селищу об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
27. 04 жовтня 2016 року відбулось засідання одинадцятої сесії сьомого скликання Черепівської сільради, на якому було прийнято рішення від 04 жовтня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад», яким вирішено об`єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
28. 04 жовтня 2016 року відбулось засідання десятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради, на якому було прийнято рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад», яким вирішено об`єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради, Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, доручено Тернівському селищному голові звернутися до Сумської ОДА з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Тернівської селищної ради Тернівської селищної об`єднаної територіальної громади та Тернівського голови в установленому законом порядку.
29. Тернівський селищний голова звернувся до Сумської ОДА з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Тернівської селищної ради об`єднаної територіальної громади та Тернівського селищного голови в установленому законом порядку, після чого Сумська ОДА листом від 07 жовтня 2016 року № 01-17/6904 звернулася з відповідним зверненням до Центральної виборчої комісії.
30. Постановою Центральної виборчої комісії від 26 жовтня 2016 року № 458 встановлено відсутність правових підстав для призначення перших виборів депутатів Тернівської селищної ради об`єднаної територіальної громади та Тернівського селищного голови і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів у зв`язку, зокрема, із наявністю двох населених пунктів у цій громаді з тотожними географічними назвами - село Черепівка Буринського району та село Черепівка Недригайлівського району, а також відсутністю відповідної постанови Верховної Ради України щодо зміни меж Недригайлівського та Буринського районів, про що листом від 01 листопада 2016 року № 01-1/7546 Сумська ОДА повідомила Тернівську селищну раду.
31. На зборах жителів села Черепівка Буринського району Сумської області 04 липня 2017 року було вирішено підтримати ініціативу сільського голови про скликання позачергової сесії сільської ради у зв`язку з результатами обходу жителів села з метою обговорення результатів подвірного обходу і прийняття відповідного рішення. В протоколі зборів відмічено, що в результаті обходу за приєднання до Буринської міської об`єднаної територіальної громади віддали підписи 356 чоловік, за приєднання до Тернівської громади - 17 чоловік, утрималися - 5 чоловік.
32. Рішенням вісімнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Черепівської сільради від 05 липня 2017 року внесено зміни до рішення одинадцятої сесії Черепівської сільради від 04 жовтня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад» в частині зміни територіальної громади - об`єднати Черепівську сільраду (села Черепівка та Карпенкове) в Буринську міську об`єднану територіальну громаду з центром в м. Буринь.
33. Рішенням дев`ятнадцятої сесії сьомого скликання Черепівської сільради від 14 липня 2017 року надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільради в Буринську міську об`єднану територіальну громаду з центром у м. Буринь та визнано такими, що втратили чинність, в тому числі оскаржувані рішення Черепівської сільради: 1) від 12 вересня 2016 року «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради»; 2) від 30 вересня 2016 року «Про схвалення проекту рішення Тернівської селищної ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад»; 3) від 04 жовтня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад»; 4) від 05 липня 2017 року «Про внесення змін до рішення одинадцятої сесії Черепівської сільради від 04 жовтня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад».
34. Рішенням двадцять другої сесії сьомого скликання Черепівської сільради від 11 грудня 2017 року «Про ініціювання добровільного приєднання територіальних громад сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району» підтримано ініціативу щодо приєднання територіальних громад сіл Черепівської сільради до об`єднаної територіальної громади - Буринська міська рада.
35. Вважаючи спірні рішення відповідачів протиправними, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
36. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив  з того, що оскаржуваними рішеннями права позивача не порушені, а тому підстав для задоволення позову немає. Також суд зазначив, що станом на момент звернення з позовом до суду 14 липня 2017 року Черепівською сільрадою прийнято рішення, яким всі оскаржувані рішення цієї ради, були визнані такими, що втратили чинність та надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад в Буринську міську об`єднану територіальну громаду, а також, що розпорядження голови Сумської ОДА від 03 жовтня 2016 року № 497-ОД, яким затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад», схваленого Тернівської селищною радою, Черепівської сільрадою, Біжівською сільрадою щодо об`єднання в Тернівську селищу об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни станом на момент розгляду справи є чинним.
37. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позовних вимог, виходив з того, що відповідачами було допущено порушення в частині оприлюднення проектів оскаржуваних рішень. Крім цього, апеляційний суд зазначив, що Черепівською сільською радою всупереч ч. 4 ст. 5 Закону № 157-VIII, не затверджувався порядок проведення громадського обговорення головою Черепівської сільської ради.
38. Щодо спірних рішень Тернівської селищної ради у відповідній частині, апеляційний суд дійшов висновку, що оскільки оскаржувані рішення Черепівської сільської ради судом апеляційної інстанції визнано протиправними та такими, що підлягають скасуванню, то і рішення Тернівської селищної ради також підлягають скасуванню в частині, що оскаржується, оскільки вони були прийняті на підставі, серед іншого, оскаржуваних рішень Черепівської сільської ради.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
39. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі.
40. Зокрема скаржник зазначив, що позивачем обрано невірний спосіб захисту (підставу позову), оскільки спірні рішення відповідачів це нормативно-правові акти, відтак і порядок розгляду справи повинен проводитися відповідно до вимог ст. 264 КАС України.
41. Також скаржник зазначив, що спірні рішення відповідачів були прийняті в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством, а абстрактні доводи позивача, не містять жодного обґрунтування негативного впливу спірних рішень саме на конкретні та реальні, індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача.
42. Крім цього, скаржник у касаційній скарзі здійснює виклад обставин справи та надає їм відповідну оцінку, цитує норми процесуального та матеріального права, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваним судовим рішенням про задоволення позовних вимог.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
43. Відповідно до ч. 3 ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
44. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
45. За правилом п. 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
46. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
47. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.
48. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
49. Згідно ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
50. Відповідно до ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
51. Згідно ст. 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 року № 157-VІІІ (далі - Закон № 157-VІІІ) добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
52. Відповідно до ст. 3 Закону № 157-VІІІ суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.
53. Порядок ініціювання та розгляду питання про добровільне об`єднання територіальних громад регулюється ст. 5 - 7 Закону № 157-VІІІ.
54. Ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути, зокрема, сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради (п. 1, 2 ч. 1 ст. 5 Закону № 157-VIII).
55. Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування (ч. 2 ст. 5 Закону № 157-VIII).
56. Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи (ч. 3 ст. 5 Закону № 157-VIII).
57. Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою (ч. 4 ст. 5 Закону № 157-VIII).
58. Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади (ч. 1 ст. 6 Закону № 157-VIII). 
59. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (ч. 2 ст. 6 Закону № 157-VIII).
60. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад. (ч. 3 ст. 6 Закону № 157-VIII).
61. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (ч. 4 ст. 6 Закону № 157-VIII).
62. Проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад (ч. 1 ст. 7 Закону № 157-VIII).
63. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення (ч. 2 ст. 7 Закону № 157-VIII).
64. З аналізу зазначених положень законодавства слідує, що форма пропозиції ініціатора об`єднання, що надсилається сільським, селищним, міським головам громад, з якими пропонується утворити об`єднану громаду, законом не визначена.
65. Скорочення строку вивчення пропозиції, після її надходження, щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення (ст. 5 Закону № 157-VIII), а також вивчення пропозиції та громадського обговорення щодо добровільного об`єднання територіальних громад, суміжною територіальною громадою (ст. 6 Закону № 157-VIII), нормами закону не передбачено.
66. Сесія суміжної територіальної громади не може відбутися раніше ніж через 30 днів після надходження пропозиції.
67. Лише у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад (тобто лише після прийняття такого рішення) сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
68. До складу робочої групи обов`язково входять представники усіх територіальних громад, які надали згоду на об`єднання. До того часу, поки усі територіальні громади, яким була надіслана пропозиція, не приймуть рішення про її прийняття або відхилення, така робоча група не може бути утворена.
69. Друге і обов`язкове громадське обговорення пропозиції (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) про об`єднання територіальних громад, забезпечується протягом 60 днів.
70. У кожній громаді, яка включається у процес об`єднання, обов`язково проводяться:
- два громадські обговорення (перше - протягом 30 днів, друге - протягом 60 днів);
- дві сесії відповідної ради (перша - після закінчення першого обговорення, друга - протягом 30 днів після закінчення другого обговорення).
71. Враховуючи встановлені строки, від моменту отримання пропозиції до остаточного рішення ради про надання згоди на об`єднання має пройти не менше 120 днів (реально - більше, враховуючи час роботи спільної робочої групи та інших підготовчих заходів).
72. Така позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі №  367/6537/15-а.
73. Судами попередніх інстанцій встановлено, що пропозиція Тернівської селищної ради датована 03 серпня 2016 року. При цьому, доказів направлення такої пропозиції та її отримання Черепівською сільською радою матеріали справи не містять. 
74. При цьому, 12 вересня 2016 року (тобто через 40 днів після пропозиції) Черепівська сільська рада вже приймає рішення про надання згоди на добровільне об`єднання.
75. Відтак, апеляційний суд дійшов висновку про порушення Черепівською сільською радою вимог ст. 5 - 7 Закону № 157-VIII. Колегія суддів погоджується з такими висновками, оскільки апеляційним судом вірно застосовано норми законодавства до спірних правовідносин.
76. Також, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що не затвердження Черепівською сільською радою порядку проведення громадського обговорення  процесі добровільного об`єднання територіальних громад є порушенням ч. 4 ст. 5 Закону № 157-VIII.
77. Апеляційним судом відхилено доводи щодо належного проведення громадських обговорень Черепівською сільською радою та списки жителів, які виявили бажання добровільно об`єднатися 2016 р., оскільки такі списки не містять відомостей про те, яким чином проводились опитування та в який період.
78. Також, апеляційним судом надано оцінку щодо рішення від 12 вересня 2016 року «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради», яке прийнято таємним голосуванням. 
79. Положеннями ч. 3 ст. 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.
80. Згідно з ч. 11 ст. 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
81. Відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року (далі -) обумовлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
82. При цьому п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону № 2939-VІ розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. 
Інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації (ч. 2 ст. 15 Закону № 2939-VІ).
83. Згідно п. 3.1.5, 3.1.6 Регламенту роботи Черепівської сільради сьомого скликання, затвердженого рішенням ради від 03 грудня 2015 року, рішення сільського голови про скликання сесії доводиться до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання. Повідомлення про сесії вивішуються на дошці оголошень у відведених для цього місцях або попередженням депутатів особисто кожного усно або письмово.
84. Отже, ч. 1 ст. 15 Закону № 2939-VІ встановлено вичерпний перелік проектів рішень, що підпадають під дію цього Закону та підлягають оприлюдненню і обговоренню. 
85. Оприлюднення рішень відповідно до п. 3.6.6 Регламенту роботи Черепівської сільради сьомого скликання, затвердженого рішенням ради від 03 грудня 2015 року, здійснюється шляхом надання за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».
86. Відтак, апеляційний суд дійшов висновку, що Черепівською сільською радою було допущено порушення в частині оприлюднення проектів оскаржуваних рішень (доказів на спростовування вказаного не надано). Колегія суддів погоджується з такими висновками, оскільки апеляційним судом вірно застосовано положення законодавства, що регулюють порядок оприлюднення проектів рішень у спірних правовідносинах.
87. Отже, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками апеляційного суду, що Черепівською сільською радою Буринського району Сумської області в процесі добровільного об`єднання територіальних громад допущено порушення вимог законів України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та «Про місцеве самоврядування в Україні», що є підставою для скасування спірних рішень Черепівської сільської ради від 12 вересня 2016 року «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради»; від 30 вересня 2016 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад»; від 04 жовтня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад».
88. З урахуванням вищезазначеного, вірними є висновки апеляційного суду, що рішення Тернівської селищної ради від 30 вересня 2016 року «Про схвалення проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» в частині схвалення проекту рішення Тернівської селищної ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», підготовленого спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад селища міського типу Терни та сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни та від 04 жовтня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад» в частині об`єднання з територіальними громадами селища міського типу Терни та сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, підлягають скасуванню в частині, що оскаржується, оскільки вони були прийняті на підставі, серед іншого, спірних рішень Черепівської сільської ради, які судом апеляційної інстанції визнано протиправними та такими, що підлягають скасуванню.\
89. Доводи касаційної скарги щодо порушення судами положень ст. 264 КАС України не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду.
90. Так, відповідно до ч. 4 - 7 ст. 264 КАС України, у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
91. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
92. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.
93. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
94. Матеріали справи містять відомості про виконання вимог процесуального законодавства щодо опублікування оголошення про оскарження нормативно-правового акта (т. 1, а. с. 89). Відтак, всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи, що спростовує доводи скаржника, викладені у п. 40 цієї постанови.
95. Доводи скаржника проте, що Тернівською селищною радою дотримано вимог оприлюднення спірних рішень на відповідному сайті, не підставою для скасування рішення апеляційного суду, оскільки підставою для скасування спірних рішень Тернівської селищної ради, є порушення вимог законодавства Черепівської сільською ради. Відтак дотримання вимог щодо оприлюднення спірних рішень Тернівською селищною радою не впливає на їх законність з огляду на викладене вище.
96. Щодо розпорядження голови Сумської ОДА від 03 жовтня 2016 року № 497-ОД, яким затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад», схваленого Тернівської селищною радою, Черепівської сільрадою, Біжівською сільрадою щодо об`єднання в Тернівську селищу об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, колегія суддів зазначає таке.
97. Перевірці на відповідність Конституції та законам України підлягає вже прийняте рішення. При цьому законодавство не визначає повноважень обласних державних адміністрацій здійснювати перевірку дотримання відповідними радами процедури добровільного об`єднання територіальних громад, оскільки для надання висновку надаються виключно схвалені проекти рішень про добровільне об`єднання з планами організаційних заходів. Надання інших документів не передбачено процедурою створення об`єднаних територіальних громад.
98. Отже, оскаржуване рішення апеляційного суду ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи чи є обов`язковою підставою для скасування судового рішення.
99. Крім цього, колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
100. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
101. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
102. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були ретельно перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваного судового рішення, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення апеляційним судом норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.
103. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновком суду апеляційної інстанцій у справі про задоволення позовних вимог.
104. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
105. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
106. Оскільки Суд залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області залишити без задоволення.
Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2019 року у справі №  818/1489/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                           М. М. Яковенко

Судді                                                                                                              І. В. Дашутін

                                                                                                              О. О. Шишов