ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 квітня 2020 року	Львів	Справа № 300/1893/19 пров. № А/857/1563/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Старунського Д.М.,
суддів Большакової О.О., Мікули О.І.,
за участю секретаря судового засідання Кітраль Х.І.
розглянувши у судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Філія "АВЕ Коломия" Товариства з обмеженою відповідальністю "АВЕ Івано-Франківськ" на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року у справі № 300/1893/19 (рішення ухвалено в м. Івано-Франківську, головуючий суддя Грицюк П.П.) за адміністративним позовом Філія "АВЕ Коломия" Товариства з обмеженою відповідальністю "АВЕ Івано-Франківськ" до Управління Держпраці в Івано-Франківській області про визнання протиправною та скасування постанови від 01.08.2019 про накладення штрафу уповноваженими особами, 

                                                    в с т а н о в и в:

Філія "АВЕ Коломия" ТзОВ "АВЕ Івано-Франківськ" 16.09.2019 звернулася в суд із адміністративним позовом до Управління Держпраці в Івано-Франківській області, в якому просила визнати протиправною та скасувати постанови від 01.08.2019 про накладення штрафу уповноваженими особами в сумі 12519, 00 грн.
В обґрунтування позову зазначає, що відповідач повинен був здійснювати інспекційне відвідування за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування недержавної політики у відповідній сфері державного нагляду відповідно до ст. 6 Закону України "Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Крім того, вказує на те, що законом не визначено таку форму державного контролю як інспекційне відвідування, тобто недопущення посадових осіб до такого заходу як інспекційне відвідування не визначається законом як правопорушення. Позивачем зазначено, що він не є "підприємством промисловості", чи "торговельним підприємством", чи "сільськогосподарським підприємством", як це визначено Конвенцією № 81 та Конвенцією № 129, тому до нього не може бути застосовано такого заходу державного нагляду, як інспекційне відвідування, а лише захід державного нагляду (контролю) у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень. 
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції Філія "АВЕ Коломия" ТзОВ "АВЕ Івано-Франківськ" оскаржила його в апеляційному порядку. В апеляційній скарзі просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким позов задовольнити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції при винесенні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Виходячи із системного тлумачення статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та абзацу 6 частини 2 статті 265 КЗпП України «недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю», «створення перешкод у її проведенні» може бути як неправомірним діянням зі сторони підконтрольного суб`єкта, такі правомірним - якщо орган державного контролю порушив вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Крім того, зазначає, що з 14.05.2019 Постанова КМУ № 295 втратила чинність та не є нормативно-правовим документом, який визначає порядок проведення заходів контролю і нагляду за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. Звертає увагу на те, що заходи державного нагляду (контролю) (планові та поза планові за ходи) повинні здійснюватися лише у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Направлення було видане Управлінням Дсржпраці для проведення Інспекційного відвідування. Поняття інспекційного відвідування не міститься ні у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» ні у КЗпП України.
Відповідач не скористався правом подання відзиву на апеляційну скаргу.
Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з`явилися, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, а тому колегія суддів, відповідно до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Заслухавши суддю - доповідача, перевіривши підстави для апеляційного перегляду відповідно до доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що 15.07.2019 Управлінням Держпраці в Івано-Франківській області видано наказ № 894-Д «Про проведення інспекційного відвідування Філії "АВЕ Коломия ТОВ "АВЕ Івано-Франківськ" відповідно до Конвенції МОП № 81 1947 року "Про інспекцію праці у промисловості й торгівлі", ратифікованої Законом України від 08.09.2004 року № 1985-IV, Конвенції МОП № 129 1969 року "Про інспекцію праці у сільському господарстві", ратифікованої Законом України від 08.09.2004 року № 1986-IV, ст. 259 КЗпП України, Закону України "Про звернення громадян", ч. 4. 5 ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.07.2007 року №877, Положення про Управління Держпраці в Івано-Франківській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 03.08.2018 року №84, звернення фізичної особи від 19.06.2019 року К-253, К-254 в період із 16.07.2019 року по 19.07.2019 року (а.с. 74) та направлення на ім`я інспекторів праці Чуйко В.Р., Ткачук Н. М. № 4620 щодо дотримання законодавства про працю з питань правильності нарахування заробітної плати, надання щорічних відпусток та забезпечення спеціальним одягом та іншими засобами індивідуального захисту (а.с. 75).
17.07.2019 інспекторами праці Управління Держпраці директору Філії "АВЕ Коломия" Мокрицькому М.Ф. вручено направлення на проведення інспекційного відвідування, в якому керівник позивача зазначив про те, що до перевірки інспекторів праці не допускає у зв`язку з невідповідністю документів для проведення такої перевірки.
На підставі цього, 17.07.2019 головними державними інспекторами праці Чуйком Н.Р. та Ткачук Н.М. складено Акт про не допуск при здійсненні позапланового заходу контролю у формі інспекційного відвідування у Філії "АВЕ Коломия" ТОВ "АВЕ Івано-Франківськ" (а.с. 76).
Також, 17.07.2019 інспекторами праці складено службову записку у якій викладено обставини складення Акту про недопуск при здійсненні позапланового заходу контролю у формі інспекційного відвідування (а.с. 77).
18.07.2019 інспекторами праці складено Акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю №09-04-0206/89, в якому зафіксовано порушення статті 259 КЗпП України (а.с. 78-80).
Листом від 17.07.2019 №84 позивач обгрунтував підстави недопуску інспекторів до проведення інспекційного відвідування (а.с. 14-21), 30.07.2019 відповідачем надано відповідь на даний лист (а.с. 90-96).
01.08.2019 заступником начальника Управління Держпраці в Івано-Франківській області, розглянувши справу про накладення штрафу та на підставі Акту інспекційного відвідування) юридичної особи від 18.07.2019 № 09-04-0206/89 щодо порушень Філією "АВЕ Коломия" ТОВ "АВЕ Івано-Франківськ" законодавства про працю, виніс Постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами за № 09-04-0206/89-ФС, якою за порушення вимог статті 259 КЗпП України відповідальність за які передбачено абзацом 6 частини 2 статті 256 КЗпП України, на позивача накладено штраф у розмірі 12519,00 грн (а с. 66).
Не погоджуючись із даної постановою, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань регламентується Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 року № 295.
Відтак, дійшов висновку про безпідставність тверджень позивача щодо невизначеності законодавством такої форми державного контролю як інспекційне відвідування та про відсутність закону, який регулює діяльність інспекції праці.
Проте, колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному КМУ.
Згідно з пунктом 1 "Положення про Державну службу України з питань праці", затвердженого постановою КМУ від 11.02.2015 №96 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Положення №96) державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Згідно підпункту 6 пункту 4 Положення №96 Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
Пунктом 7 Положення №96 передбачено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №877-V).
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V). 
Відповідно до частини п`ятої вказаної вище статті Закону №877-V зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Тлумачення цієї норми вказує на те, що органи державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення в першу чергу повинні ураховувати особливості правового регулювання, визначені законами у відповідній сфері та міжнародними договорами, одночасно звертаючи увагу на правила перелічені в частині п`ятій статті 2 Закону №877-V та, якщо певні правовідносини не врегульовані законами у відповідній сфері та міжнародними договорами звертатись до інших норм Закону № 877-V.
Статтею 6 Закону №877-V визначено, що підставою для здійснення позапланового заходу є, зокрема звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону (частина друга статті 6 Закону №877-V).
Закону, який би регулював правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері дотримання законодавства про працю та зайнятість населення на цей час немає, а тому спеціальним законодавчим актом, який регулює ці правовідносини є Закон №877-V незважаючи на те, що він регулює правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності для багатьох органів контролю.
Аналогічна позиція, викладена в постанові Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі №809/799/17.
На виконання вимог статті 259 КЗпП Постановою №295 затверджено Порядок №295, який визначав процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
За приписами пунктів 2, 3 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів. Контрольні повноваження інспектора праці підтверджується службовим посвідченням встановленої Мінсоцполітики форми, що видається Держпраці.
Пунктом 5 Порядку № 295 визначено, що інспекційні відвідування проводяться: 1) за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю; 2) за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин; 3) за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту; 4) за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю; 5) за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), про виявлені в ході виконання ними контрольних повноважень ознак порушення законодавства про працю; 6) за інформацією: Держстату та її територіальних органів про наявність заборгованості з виплати заробітної плати; ДФС та її територіальних органів; Пенсійного фонду України та його територіальних органів; 7) за інформацією профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлених в ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю.
Процедура здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю визначається відповідним порядком, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні від 26 квітня 2017 року №295 (надалі - Порядок № 295).
Відповідно до пункту 2 Порядку № 295, державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів.
Відповідно до п.п. 2 п. 11 Порядку № 295, інспектор праці за наявності службового посвідчення безперешкодно, без попереднього повідомлення мають право: ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування підприємства їх копії або витяги.
У відповідності до пунктів 19, 20 Порядку №295 за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення. Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об`єкта відвідування.
Якщо об`єкт відвідування не погоджується з викладеною в акті інформацією, акт підписується із зауваженнями, які є його невід`ємною частиною. Зауваження можуть бути подані об`єктом відвідування не пізніше трьох робочих днів з дати підписання акта. Письмова вмотивована відповідь на зауваження надається інспектором праці не пізніше ніж через три робочих дні з дати їх надходження (пункт 21 Порядку №295).
У силу вимог пункту 29 Порядку №295 заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
Системний аналіз наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення. За результатами інспекційного відвідування складається акт і в разі виявлення порушень - виноситься припис. Якщо під час інспекційного відвідування встановлено факти використання праці неоформлених працівників, то вживаються заходи щодо притягнення об`єкта відвідування до відповідальності незалежно від усунення виявлених порушень.
Так, положеннями ч.ч.2-5 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) визначено, що на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
З матеріалів справи видно, що згідно наказу від 15.07.2019 року № 894-Д Про проведення інспекційного відвідування Філії "АВЕ Коломия ТОВ "АВЕ Івано-Франківськ" та направлення від 15.07.2019, Управління Держпраці в Івано-Франківській області було уповноважено на здійснення інспекційного відвідування Філії "АВЕ Коломия ТОВ "АВЕ Івано-Франківськ».
Як встановлено під час апеляційного перегляду справи, захід державного контролю в формі інспекційного відвідування здійснено відповідачем упродовж періоду з 16 липня 2019 року по 19 липня 2019 року.
Разом з цим, суд звертає увагу на те, що на час здійснення інспекційного відвідування, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі №826/8917/17 (далі - Судове рішення) Постанову №295 визнано нечинною.
Так, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов правового висновку про те, що Порядком №295, затвердженими оскаржуваною постановою безпідставно поширено норми міжнародних Конвенцій на відносини, які такими Конвенціями не регулюються. Не розмежовано коло суб`єктів господарювання, на яких розповсюджуватиметься зазначений порядок контролю, з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією міжнародної організації праці №81 1947 року "Про інспекцію праці у промисловості і торгівлі", ратифікованою Законом "Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці N 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі №1985-IV від 08 вересня 2004 року (далі - Конвенція №81) та Конвенцією Міжнародної організації праці №129 1969 року "Про інспекцію праці в сільському господарстві" (далі - Конвенція №129), та коло суб`єктів господарювання, під час перевірки яких не застосовуватимуться такі особливості, а перевірки здійснюватимуться відповідно до вимог Закону №877-V.
Відтак, приписи Порядку №295 не можуть застосовуватися до спірних правовідносин, оскільки він не був чинний на момент проведення інспекційного відвідування Позивача.
З огляду на те, що положеннями ст. 259 КЗпП України питання проведення інспекційних відвідувань не регулюється, а постанова КМ України від 26 квітня 2017 року № 295 втратила чинність, колегія суддів дійшла висновку що проведення перевірки було здійснено не у відповідності до положень ст. 19 Конституції України, що не може мати негативних наслідків для позивача за таких обставин.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку про те, що інспекційне відвідування позивача за результатами якого прийнято спірну постанову, проведено за відсутності законодавчо визначених підстав та не уповноваженими на здійснення такого відвідування особами.
Колегія суддів зазначає, що підставою для винесення постанови про накладення штрафу є встановлення під час заходу державного нагляду (контролю) порушень, проте враховуючи, що встановлення таких порушень відбулося у спосіб та в порядку не передбаченому чинним законодавством України, а відтак без наявних на те повноважень органу державного нагляду (контролю), суд апеляційної інстанції вважає, що встановлені у ході такого заходу факти не можуть бути підставою для притягнення до відповідальності.
Суд першої інстанції не взяв до уваги вищенаведеного та дійшов помилкового висновку про відмову у задоволенні позову.
З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при розгляді адміністративної справи не повно встановлено обставини справи, оскаржене рішення суду винесене з порушенням норм матеріального і процесуального права, а тому підлягає скасуванню з прийняттям постанови про задоволення адміністративного позову.

Керуючись статтями 229, 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

                                             п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Філія "АВЕ Коломия" Товариства з обмеженою відповідальністю "АВЕ Івано-Франківськ" задовольнити.
Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року у справі № 300/1893/19 скасувати та прийняти постанову, якою адміністративний позов Філія "АВЕ Коломия" Товариства з обмеженою відповідальністю "АВЕ Івано-Франківськ" задовольнити.
Визнати протиправною та скасувати постанову Управління Держпраці в Івано-Франківській області № 09-04-0206/89-ФС від 01.08.2019 про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами в сумі 12519,00 грн.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя	 	Д. М. Старунський 	
судді	 	О. О. Большакова 	
 	 	О. І. Мікула