ПОСТАНОВА
Іменем України

29 квітня 2020 року 
Київ
справа №826/2338/17
адміністративне провадження №К/9901/43039/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження  касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Українсько-німецьке спільне підприємство "Шмайсер" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 серпня 2017 року (колегія суддів: Огурцов О.П., Арсірій Р.О., Кузьменко В.А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2017 року (колегія суддів: Грибан І.О., Беспалов О.О., Парінов А.Б.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Українсько-німецьке спільне підприємство "Шмайсер" до Міністерства внутрішніх справ України про скасування наказу,
ВСТАНОВИВ:
Товариство з обмеженою відповідальністю "Українсько-німецьке спільне підприємство  "ШМАЙСЕР" звернулось до суду з адміністративним позовом до Міністерства внутрішніх справ України про скасування наказу від 02.12.2016 № 1279,  яким відповідно до вимог абзацу восьмого частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльночті"  та на підставі акта про відмову ТОВ "Українсько-німецьке спільне підприємство  "ШМАЙСЕР" у проведенні перевірки органом ліцензування наказано анулювати ліцензію серії АВ № 446197 на провадження діяльності з виробництва, ремонту вогнепальної зброї невійськового призначення, торгівлі вогнепальною зброєю невійськового призначення та боєприпасами до неї, холодною зброєю, пневматичною зброєю калібру понад 4,5 мм і швидкістю польоту кулі понад 100 м/с та ліцензію серії АВ № 446198 на провадження діяльності з виробництва спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, активної оборони, продажу спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони, виданих товариству з обмеженою відповідальністю "Українсько-німецьке спільне підприємство  "ШМАЙСЕР" (ідентифікаційний код 20042911) відповідно до наказу МВС від 21.04.2010.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою  Київського апеляційного адміністративного суду від      28 вересня 2017 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач  подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та  ухвалити нове, яким  позов задовольнити.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій не надано оцінки, що фактично уповноважених осіб не було допущено до проведення   позапланової перевірки з підстав відсутності уповноважених осіб, відтак не допуску в розумінні Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» не відбулось. Всі порушення, встановлені плановою перевіркою були усунуті, а відтак відповідач не був позбавлений можливості здійснити позаплановий захід в інший день, коли  посадові особи підприємства на місці. Вказує, що акт про відмову про відмову ліцензіата у проведенні перевірки не підписаний жодним представником позивача.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 листопада 2017 року   відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Справу передано до Верховного Суду.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга  підлягає   задоволенню   з таких підстав.
Судами встановлено, що 14.09.2016 Міністерством внутрішніх справи України за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у частині провадження діяльності з виробництва та ремонту вогнепальної зброї невійськового призначення, торгівлі вогнепальною зброєю невійськового призначення та боєприпасами до неї, холодною зброєю, пневматичною зброєю калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду; виробництва спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони їх продажу Товариства з обмеженою відповідальністю "Українсько-німецьке спільне підприємство "ШМАЙСЕР" складено акт № 24/2-1363, яким встановлено допущення порушення вимог постанови Кабінету Міністрів України від 02.12.2015 № 1000 «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва та ремонту вогнепальної зброї невійськового призначення і боєприпасів до неї, холодної зброї, пневматичної зброї калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду, торгівлі вогнепальною зброєю невійськового призначення та боєприпасами до неї, холодною зброєю, пневматичною зброєю калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду; виробництва спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони та їх продажу».
20.09.2016 Міністерством внутрішніх справи України видано Товариству з обмеженою відповідальністю "Українсько-німецьке спільне підприємство  "ШМАЙСЕР" розпорядження  про усунення порушень ліцензійних умов №13173/05/24-20.
09.11.2016 заступником міністра внутрішніх справи України видано наказ №1184 «Про проведення позапланової перевірки ТОВ «УНСП «ШМАЙСЕР», яким з метою проведення позапланової перевірки виконання ТОВ "УНСП "ШМАЙСЕР" розпоряджень щодо усунення порушень Ліцензійних умов, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 02.12.2015 № 1000, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) 14.09.2016, від 20.09.2016 № 13173/05/24-2016 та 15.09.2016, від 20.09.2016 № 13174/05/24-2016 наказано здійснити позапланову перевірку 29.11.2016.
28.11.2016 заступником міністра внутрішніх справи України видано посвідчення на проведення позапланової перевірки № 16258/05/24-2016.
29.11.2016 посадовими особами Міністерства внутрішніх справи України складено акт про відмову ліцензіата в проведенні перевірки органами ліцензування № 24/2-1855 в якому зазначено про те, що під час спроби проведення позапланової перевірки з приводу виконання ліцензіатом розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов від 20.09.2016 № 13173/05/24-2016 Товариством з обмеженою відповідальністю "Українсько-німецьке спільне підприємство  "ШМАЙСЕР" відмовлено у проведенні перевірки органом ліцензування.
Супровідним листом від 30.11.2016 № 24/3-1863 акт від 29.11.2016 № 24/2-1855 направлено на адресу Товариства з обмеженою відповідальністю "Українсько-німецьке спільне підприємство  "ШМАЙСЕР".
Заступником начальника відділу дозвільної системи та ліцензування Управління ліцензування МВС України складено висновок про результати розгляду матеріалів позапланової перевірки додержання ТОВ «УНСП «ШМАЙСЕР» та запропоновано на підставі акту про відмову ліцензіата в проведенні перевірки органом ліцензування анулювати ліцензії серії АВ № 446197  та серії АВ № 446198, видані товариству з обмеженою відповідальністю "Українсько-німецьке спільне підприємство  "ШМАЙСЕР" (ідентифікаційний код 20042911), відповідно до наказу МВС від 21.04.2010 № 129.
02.12.2016 заступником міністра внутрішніх справ України видано наказ № 1279, яким відповідно до вимог абзацу восьмого частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" та на підставі акта про відмову ТОВ "Українсько-німецьке спільне підприємство  "ШМАЙСЕР" у проведенні перевірки органом ліцензування наказано анулювати ліцензію серії АВ № 446197 на провадження діяльності з виробництва, ремонту вогнепальної зброї невійськового призначення, торгівлі вогнепальною зброєю невійськового призначення та боєприпасами до неї, холодною зброєю, пневматичною зброєю калібру понад 4,5 мм і швидкістю польоту кулі понад 100 м/с та ліцензію серії АВ № 446198 на провадження діяльності з виробництва спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, активної оборони, продажу спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони, виданих товариству з обмеженою відповідальністю "Українсько-німецьке спільне підприємство "ШМАЙСЕР" (ідентифікаційний код 20042911) відповідно до наказу МВС від 21.04.2010.
Вважаючи зазначений наказ протиправним позивач звернувся з даним позовом до суду. 
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що у відповідача були наявні правові підстави для складання акту про відмову ліцензіата в проведенні перевірки органом ліцензування  від 29.11.2016 № 24/2-1855, що є підставою для анулювання ліцензії згідно Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 7 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»         контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України «Про основні засади днржавного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Частиною першою статті 6 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" встановлено, що орган ліцензування видає ліцензії на право здійснення видів господарської діяльності, зазначених у статті 7 цього Закону.
Відповідно до пункту 3 частини другої вказаної статті орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
Відповідно до пункту 8 частини другої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»  підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається не допуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).
Отже,  законом передбачено, що відмова у проведенні перевірки передбачає або активні дії службових осіб ліцензіата по недопущенню органу ліцензування до перевірки, невиконання їх законних вимог, або ж умисну бездіяльність ліцензіата з метою переховування від членів комісії.
Частиною 3 статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Відповідно до частини 11 статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватись у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником.
Згідно із частиною тринадцятою статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" передбачено, що про проведення позапланової перевірки ліцензіат повідомляється у день перевірки. Способи повідомлення керівника ліцензіата про проведення перевірок чітко визначається цією ж нормою Закону: за допомогою засобів поштового, телефонного, факсимільного та/або електронного поштового зв`язку.
Отже, із змісту вказаних норм чітко вбачається обов`язок органу контролю вжити усіх заходів щодо повідомлення суб`єкта господарювання щодо початку позапланової перевірки у день її проведення, та неможливість її проведення без відповідного повідомлення та за відсутності представника ліцензіата.
Неповідомлення встановленими законом способами ліцензіата про перевірку спричиняє порушення гарантованих законом прав суб`єкта господарювання, що відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" унеможливлює застосування органом контролю будь-яких заходів та призводить до їх незаконності у випадку застосування.
Стаття 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" надає право суб`єкту господарювання під час здійснення державного контролю, серед іншого бути поінформованим про свої права та обов`язки; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю) службового посвідчення та посвідчення (направлення) і одержувати копію посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу; бути присутнім під час здійснення заходів державного нагляду (контролю), залучати під час здійснення таких заходів третіх осіб; одержувати та ознайомлюватися з актами державного нагляду (контролю); надавати органу державного нагляду (контролю) в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта.
Суди вказують, що позивачем не заперечується факт ненадання відповідачу необхідних для проведення перевірки  документів та не допуску його до приміщень для проведення перевірки у зв`язку з відсутністю уповноважених осіб на підприємстві 29.11.2016.
Згідно з актом про відмову у проведенні перевірки членів комісії зустріла комерційний директор підприємства Кірик О.О., якій було вручено копію посвідчення на право проведення позапланової перевірки від 28.11.2016 №16258/05/24-2016 та роз`яснено про необхідність ліцензіата забезпечити умови для її проведення. У відповідь ОСОБА_1 повідомила, що надати необхідні для перевірки документи та забезпечити доступ до приміщень, які членам комісії необхідно оглянути у межах проведення перевірки (є предметом перевірки), вона не може, оскільки не має ключів до цих приміщень та необхідних документів. Також перевіряючим надано наказ №28/11-П від 28.11.2016 «Про проведення визначально – відомчих випробувань», згідно якого голови ради директорів керівника ТОВ «Шмайсер» Капілян А.А. перебувало на визначально відомчих - випробуваннях 29.11.2016 разом з Міноборони на загальновійськовому полігоні – військова частина НОМЕР_1 (смт. Гончарівське) та наказ № 03/16-О від 25.11.2016 «Про надання відпустки за свій рахунок», згідно якого  заступнику директора ОСОБА_2 надано відпустку за власний рахунок з 28.11.2016 по 01.12.2016.
Вказані накази підтверджують неможливість прибуття уповноважених осіб для проведення перевірки. 
Також колегія суддів ставиться критично до повідомлення відповідача, що  посадові особи не з`явились на підприємстві протягом робочого дня, оскільки згідно перепустки перевіряючі знаходились на підприємстві з 13:30 до 14:40.
В свою чергу, відповідач не позбавлений можливості внести зміни щодо дати проведення позапланового заходу, тим самим забезпечивши участь суб`єкта господарювання в ньому.
Отже, з огляду на вказані норми законодавства та встановлені обставини справи, враховуючи, що відповідачем не було повідомлено ліцензіата про проведення позапланової перевірки та не доведено, що така перевірка фактично здійснювала стосовно позивача, колегія суддів Верховного Суду доходить до висновку, що  невжиття контролюючим органом передбачених законом заходів щодо повідомлення ліцензіата про проведення перевірки, не може розцінюватись як недопуск суб`єктом господарювання до проведення перевірки, оскільки законодавець чітко передбачив, що відмова у проведенні перевірки передбачає або активні дії службових осіб ліцензіата по недопущенню органу ліцензування до перевірки, невиконання їх законних вимог, або ж усвідомлену умисну бездіяльність ліцензіата з метою переховування від членів комісії.
Колегія суддів вказує, що в даному випадку недопуску до проведення перевірки фактично не відбулось, оскільки відсутність посадових осіб суб`єкта господарювання, коли контролюючим органом здійснено виїзд з метою проведення перевірки, не свідчить про недопуск до проведення перевірки, акт про не допуск не підписаний жодним представником підприємства.
Аналогічна  позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 17 вересня 2018  року у справі № 826/7786/18.
Крім того, згідно частини сьомої  статті 4 України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"   у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.
Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).
Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункту 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.
Відтак, колегія суддів доходить до висновку, що анулювання ліцензії, як найсуворіша санкція застосована безпідставно, а тому оскаржуваний наказ МВС  від 02.12.2016 №1279 підлягає скасуванню.
Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX)  підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Українсько-німецьке спільне підприємство "Шмайсер" задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 серпня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2017 року  скасувати.
Ухвалити нове рішення.
Позов задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати  наказ  Міністерства внутрішніх справ України №1279 від 02.12.2016 «Про анулювання ліцензій  ТОВ "Українсько-німецьке спільне підприємство "Шмайсер".
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                              А. Ю. Бучик

Судді:                     Л. Л. Мороз 

                                              А. І. Рибачук