П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
08 квітня 2020 року 
м. Київ 
 
Справа № 200/12936/16-а
Провадження № 11-883апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом судді Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська ОСОБА_1 до Дніпропетровської міської ради, третя особа - Управління правового забезпечення Дніпропетровської міської ради, про визнання дій незаконними, визнання незаконним та скасування рішення 
за касаційною скаргою судді Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська ОСОБА_1 на постанову Кіровського районного суду міста Дніпропетровська від 09 грудня 2016 року (суддя Казак С. Ю.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2017 року (судді Іванов С. М., Панченко О. М., Чередниченко В. Є.),

У С Т А Н О В И Л А :
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   Суддя Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська ОСОБА_1 звернулася суду з позовом до Дніпропетровської міської ради, третя особа - Управління правового забезпечення Дніпропетровської міської ради, в якому 
просила визнати незаконними дії відповідача щодо прийняття рішення 
від 08 червня 2016 року № 3/9 про звернення депутатів Дніпропетровської міської ради VІІ скликання до Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Генерального прокурора України, міністра юстиції України, голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя; визнати це рішення протиправним та скасувати його.
2.   На обґрунтування своїх позовних вимог зазначила, що оскаржуване рішення відповідача є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки Дніпропетровська міська рада не наділена повноваженнями на його прийняття, при цьому такі дії є спробою здійснити тиск на позивача як суддю.
 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.   Кіровський районний суд міста Дніпропетровська постановою 
від 09 грудня 2016 року відмовив у задоволенні позову.
4.   Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою 
від 09 лютого 2017 року рішення суду першої інстанції скасував та закрив провадження у справі, зазначивши, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки оскаржуване рішення відповідача адресоване не позивачці та не містить вимог та приписів, обов`язкових для виконання позивачкою, а отже, не породжує прав і обов`язків для неї.
 
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
5.   Не погодившись із такими рішеннями судів, позивачка подала касаційну скаргу, в якій посилається на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову, зазначаючи, зокрема, про публічно-правовий характер цього спору.
 
Позиція інших учасників справи
6.   Від відповідача надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких, посилаючись на законність і обґрунтованість рішення апеляційного суду, він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
 
Рух касаційної скарги
7.   Вищий адміністративний суд України ухвалою 03 березня 2017 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
8.   15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС) викладено в новій редакції.
9.   Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС визначено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
10.        Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ухвалою від 04 червня 2019 року прийняв цю справу до свого провадження, а ухвалою 
від 20 серпня 2019 року призначив її до розгляду.
11.        Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 21 серпня 2019 року справу за позовом судді Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська ОСОБА_1 до Дніпропетровської міської ради, третя особа - Управління правового забезпечення Дніпропетровської міської ради, про визнання дій незаконними, визнання незаконним і скасування рішення передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
12.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 грудня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
13.        Суди встановили, що Управління правового забезпечення Дніпропетровської міської ради 30 травня 2016 року звернулось до міського голови Дніпропетровська з листом, в якому повідомило про порушення чинного законодавства при здійсненні правосуддя суддею Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська ОСОБА_1 .
14.        Міським головою Дніпропетровська 30 травня 2016 року надано доручення Департаменту забезпечення діяльності Дніпропетровської міської ради підготувати проект рішення міської ради з указаного питання.
15.        Дніпропетровською міською радою 08 червня 2016 року на сесії VII скликання прийнято рішення № 3/9, в якому зазначено, що з метою врегулювання ситуації, яка склалась щодо грубих порушень чинного законодавства при здійсненні правосуддя суддею Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська ОСОБА_1 стосовно Дніпропетровської міської ради, враховуючи лист Управління правового забезпечення Дніпропетровської міської ради № 8/1606, керуючись Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», міська рада вирішила: прийняти та направити звернення депутатів Дніпропетровської міської ради VII скликання до Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Генерального прокурора України, міністра юстиції України, голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя.
16.        Вважаючи це рішення відповідача протиправним, позивачка звернулась до суду із цим позовом.
 
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
17.        Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
18.        Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
19.        Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пункті 53 рішення 
від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
20.        Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
21.        Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
22.        Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
23.        Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року 
№ 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття«охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
24.        Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
25.        Так, предметом позову у цій справі є рішення Дніпропетровської міської ради про звернення депутатів Дніпропетровської міської ради VII скликання до Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Генерального прокурора України, міністра юстиції України, голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя, у якому відповідач зазначає про порушення, на його думку, позивачем під час здійснення правосуддя норм процесуального законодавства та просить притягти до відповідальності суддю Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська ОСОБА_1 .
26.        У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
27.        Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень, якщо не зазначено інше) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
28.        Відповідно до частини першої статті 6 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. 
29.        Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
30.        При цьому відповідно до частини першої статті 4 КАС (у чинній редакції) індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
31.        Оскільки оскаржуване рішення відповідача не є актом індивідуальної дії, не містить вимог та приписів, які є обов`язковими для виконання позивачкою та не стосується її індивідуально виражених прав або інтересів, то таке рішення відповідно не породжує для неї й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
32.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок апеляційного суду про те, що позивачка не наділена правом на оскарження рішення відповідача від 08 червня 2016 року № 3/9 про прийняття та направлення звернення депутатів Дніпропетровської міської ради VII скликання до Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Генерального прокурора України, міністра юстиції України, голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя.
33.        Велика Палата Верховного Суду також вважає за необхідне зазначити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку із чим суд апеляційної інстанції правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
34.        Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції не підтвердилися під час перегляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
35.        Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС (у чинній редакції) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
36.        За змістом частини першої статті 350 КАС (у чинній редакції) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
 
Висновки щодо розподілу судових витрат
37.        Відповідно до частини шостої статті 139 КАС (у чинній редакції) якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
38.        Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 КАС (у чинній редакції), Велика Палата Верховного Суду
 
П О С Т А Н О В И Л А :
1. Касаційну скаргу судді Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду 
від 09 лютого 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | В. С. Князєв
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк | | О. Р. Кібенко
| Т. О. Анцупова | | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | | Н. П. Лященко
| Ю. Л. Власов | | О. Б. Прокопенко
| М. І. Гриців | | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | | О. М. Ситнік
| В. І. Данішевська | | О. С. Ткачук
| Ж. М. Єленіна | | В. Ю. Уркевич
| О. С. Золотніков | | О. Г. Яновська