ПОСТАНОВА
Іменем України

11 червня 2020 року 
Київ
справа №462/3063/17
адміністративне провадження №К/9901/57439/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за адміністративним позовом Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу 
до Ходорівської міської ради Жидачівського району Львівської області 
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Ходорівської міської ради Жидачівського району Львівської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2018 (прийняту у складі колегії суддів: головуючий суддя - Довга О.І., судді - Костів М.В., Матковська З.М.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1.    У липні 2017 року Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до Залізничного районного суду міста Львова з позовом до Ходорівської міської ради Жидачівського району Львівської області, в якому просило суд визнати протиправною бездіяльність Ходорівської міської ради Жидачівського району Львівської області щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», в частині п.п. 3, 4 щодо місць давніх поховань «Поховання Єврейського цвинтаря», що знаходяться на вул. Шевченка у місті Ходорів Жидачівського району Львівської області, та зобов'язати Ходорівську міську раду виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», в частині п.п. 3,4 щодо місць давніх поховань «Поховання Єврейського цвинтаря», що знаходяться на вул. Шевченка у місті Ходорів Жидачівського району Львівської області.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на території міста Ходорів розташований об'єкт культурної спадщини - історико-меморіальна пам'ятка, яка засвідчує давнє перебування єврейського населення у місті Ходорів, а саме Єврейський цвинтар. За інформацією позивача, загальний технічний стан об'єкта незадовільний. Площа території об'єкта становить близько 1 га, третина якої забудована, на двох третинах розташоване футбольне поле. Територія не виділена, огорожа відсутня. По території проходять лінії електропередач та інші комунальні мережі. На цих підставах позивач зазначав, що Ходорівською міською радою не виконано вимоги Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», таким чином допущено бездіяльність в частині п. п. 3, 4 розпорядження щодо місць давніх поховань «Поховання Єврейського цвинтаря», що знаходяться на вул. Шевченка у м. Ходорів Жидачівського району Львівської області.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.   Рішенням Залізничного районного суду міста Львова від 05.02.2018 в задоволенні позову відмовлено.
4. Суд першої інстанції виходив з того, що Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 на відповідача покладено обов'язок по проведенню роботи з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин; по здійсненню заходів щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження, а також по виконанню функцій замовника при укладенні контрактів на виявлення, дослідження об'єктів культурної спадщини з метою визначення наявності та культурної цінності об'єкта культурної спадщини. Однак, оскільки судом не встановлено жодного факту безпосереднього звернення Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до відповідача з пропозицією чи вимогою виконати Постанову КМУ №1094 від 25.08.2004 та розпорядження Кабінету Міністрів України  №604-р від 20.07.1998, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що між сторонами відсутні правовідносини у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а тому відсутній публічно-правовий спір, який підлягав би вирішенню адміністративним судом, відтак відсутні підстави для задоволення позовних вимог.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2018 рішення суду першої інстанції скасовано. Прийнято нове рішення, яким позовні вимоги задоволено.  Визнано протиправною бездіяльність Ходорівської  міської ради  щодо  невиконання  вимог  розпорядження Кабінету Міністрів України  від 20.07.1998 № 604-р «Про  додаткові заходи  щодо збереження  місць поховань  у населених  пунктах України», в  частині п.п. 3,4 щодо місць  давніх  поховань - «Поховання Єврейського  цвинтаря», що знаходиться  на вул. Шевченка у м. Ходорів Жидачівського району  Львівської області. Зобов'язано  Ходорівську  міську раду  виконати вимоги розпорядження  Кабінету  Міністрів України  від 20.07.1998 № 604-р», в частині  п.п. 3,4  щодо місць  давніх  поховань - «Поховання  Єврейського цвинтаря», що знаходиться  на вул. Шевченка  у місті Ходорів Жидачівського району, Львівської області.
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції вказав, що матеріалами справи підтверджується, що об'єкт (цвинтар) розташований в західній частині міста Ходорів біля вул. Шевченка, площа території становить близько 1 га, третина якої забудована, на двох третинах розташоване футбольне поле; територія не виділена, огорожа відсутня; по території проходять лінії електропередач та інші комунальні мережі. Судом апеляційної інстанції зазначено, що відповідачем єврейське кладовище не обстежено, межі не вивчено, на облік  не взято, заходів, спрямованих  на облаштування цього місця, його утримання та збереження відповідачем не вжито. З огляду на вказане апеляційний суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії є обґрунтованими та підтверджені належними та допустимими доказами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
7. Ходорівською міською радою Жидачівського району Львівської області подано касаційну скаргу на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2018.
8. У касаційній скарзі відповідач зазначає про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права та просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2018, а рішення Залізничного районного суду міста Львова від 05.02.2018 залишити в силі.
9. Відповідач зазначає про те, що судом апеляційної інстанції було прийнято до уваги докази, які містять недостовірні дані. Відповідач вказує, що паспорт та облікова картка об'єкта культурної спадщини, як і план забудови сучасної містозабудови на 2010 рік із нанесеною межею стародавнього єврейського кладовища станом на 1944 рік, складені та накреслені на власний розсуд позивача, без документальних підтверджень місцезнаходження цвинтаря. Відповідач вважає, що позивачем не доведено точного розташування старовинного єврейського кладовища, а також не здійснено заходів для внесення його у перелік пам'яток культурної спадщини. 
10. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає, що ним було подано достатньо доказів на підтвердження факту знаходження на території міста Ходорів старовинного єврейського кладовища. Відповідач на підставі наданих йому документів, зокрема паспорту та облікової картки об'єкту, повинен був замовити проведення відповідного дослідження, та скерувати зазначену документацію на погодження до облдержадміністрації, з метою завершення дослідження та присвоєння об'єкту статусу культурної спадщини. Позивач зазначає, що саме на відповідача покладений обов'язок виконувати функції замовника та укладати з цією метою контракти на виявлення, дослідження об'єктів культурної спадщини.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
11. Ухвалою Верховного Суду від 17.09.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Ходорівської міської ради, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
12. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.06.2019 для розгляду справи №462/3063/17 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
13. Ухвалою Верховного Суду від 10.06.2020 адміністративну справу прийнято до провадження вказаною колегією суддів та призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
14. 17.05.2017 Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, в якому просило внести об'єкт «Поховання Єврейського цвинтаря» на вул. Шевченка у місті Ходорові Жидачівського району Львівської області до Переліку нововиявлених пам'яток культурної спадщини. 
15. Листом від 12.06.2017 №16.1282 Департаментом архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації надана відповідь, в якій зазначено, що для вирішення питання позивачу потрібно надати: історичну довідку про об'єкт, існуючу фото фіксацію об'єкту та картографічний матеріал з нанесенням місця розташування цвинтаря.
16. Позивачем були надані: паспорт об'єкта, облікова картка, інформація щодо науково-технічного обґрунтування щодо визначення меж стародавнього єврейського кладовища у м. Ходорові по вул. Шевченка Львівської області, фотографії, кадастрова карта, викопіювання з генерального плану м. Ходорів, фрагмент топографічної карти м. Ходорів масштабу 1:25000, архівний німецький аерознімок станом на 1944 рік, кадастрова карта м. Ходорів станом на кінець 19 ст., план території сучасної місто забудови станом на 2010 рік з нанесеною межею стародавнього єврейського кладовища станом на 1944 рік, м. Ходорів, Жидачівський район, Львівська область та аерознімок території стародавнього єврейського кладовища станом на 1944 рік, м. Ходорів, Жидачівський район, Львівська область.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
17. Конституція України
17.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Закон України «Про охорону культурної спадщини»
18.1. Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону до історичних об'єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов'язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
18.2. За змістом частини 2 статті 6 Закону до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об'єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.
18.3. Згідно з ч. 2 ст. 14 Закону об'єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам'ятки вноситься до Переліку об'єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об'єкта або уповноважений ним орган (особу).
Переліки об'єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.
Порядок обліку об'єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
19. Порядок обліку об'єктів культурної спадщини, затверджений наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013
19.1. Пунктом 2 розділу ІІ Порядку передбачено, що уповноважений орган розглядає питання про занесення об'єкта культурної спадщини до Переліку об'єктів культурної спадщини а власною ініціативою або за зверненням фізичних, юридичних осіб або інших громадських формувань.
19.2. Відповідно до п. 2 розділу І Порядку під уповноваженим органом розуміється орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
19.3. За змістом п. 4 розділу ІІ Порядку рішення про занесення об'єкта культурної спадщини до Переліку приймається у формі розпорядження голови місцевої державної адміністрації або акта Ради міністрів Автономної Республіки Крим, яке в день прийняття оприлюднюється на веб-сайті уповноваженого органу.
19.4. Пунктом 7 розділу ІІ Порядку передбачено, що об'єкт набуває статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини з дня його внесення до Переліку.
20. Розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України»
20.1. Згідно з п. 2 Розпорядження Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держкомрелігій із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин, зобов'язано взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень через засоби масової інформації, протягом 1998-1999 років.
20.2. Пунктом 3 Розпорядження Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, органи місцевого самоврядування із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин, зобов'язано провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження, протягом 1998-1999 років.
20.3. Пунктом 4 Розпорядження Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держбуд, органи місцевого самоврядування зобов'язано не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ. 
IV. Позиція Верховного Суду
21. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
22. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
23. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, впродовж кількох років замовляло роботи з археологічних досліджень, виготовлення документації на нововиявлені пам'ятки та їх державної реєстрації. Предметом вивчення та дослідження були, зокрема, території поховань Єврейського цвинтаря, що знаходиться на вул. Шевченка у місті Ходорів Жидачівського району Львівської області. В ході проведених досліджень позивачем виявлено місце давніх поховань, яке, на думку позивача, є об'єктом культурної спадщини, а саме «Поховання Єврейського цвинтаря», що знаходиться на вул. Шевченка у місті Ходорів Жидачівського району Львівської області.
24. З метою внесення цього об'єкта до переліку нововиявлених пам'яток культурної спадщини позивач звернувся до Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації з відповідним листом. Департаментом надана відповідь, в якій зазначено, що для вирішення питання позивачу потрібно надати: історичну довідку про об'єкт, існуючу фото фіксацію об'єкту та картографічний матеріал з нанесенням місця розташування цвинтаря.
25. Після отримання відповіді позивачем підготовлено документи, які позивач вважає достатніми для завершення дослідження та передачі документації на погодження облдержадміністрації, для вирішення питання про можливість взяття на облік об'єкту «Поховання Єврейського цвинтаря». Однак жодних з перелічених дій не було здійснено.
26. Спір у справі виник у зв'язку з невиконанням, на думку позивача, Ходорівською міською радою Жидачівського району Львівської області вимог п.п. 3, 4 Розпорядження №604-р. 
27. Так, Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 604-р від 20.07.1998 відповідні органи місцевого самоврядування та державної влади зобов'язано: взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення (п. 2 розпорядження); провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі і кладовищ національних меншин, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження (п. 3 розпорядження); не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань та на території закритих кладовищ (п. 4 розпорядження).
28. Верховний Суд зауважує, що зі змісту п. 3, 4 Розпорядження №604-р не вбачається обов'язку Ходорівської міської ради вирішувати питання взяття на облік об'єктів культурної спадщини, включати вказані об'єкти до Переліку нововиявлених пам'яток культурної спадщини, а також здійснювати інші дії з метою виявлення та дослідження об'єктів культурної спадщини. 
29. Зазначаючи про порушення відповідачем п. 3, 4 Розпорядження №604-р позивач посилається на Закон України «Про охорону об'єктів культурної спадщини», та стверджує, що саме відповідач  зобов'язаний замовити в установленому порядку дослідження з виявлення об'єктів культурної спадщини та подати отриману в результаті дослідження документацію на погодження до облдержадміністрації з метою включення об'єкта до переліку нововиявлених пам'яток культурної спадщини.
30. Верховний Суд не спростовує того, що саме до компетенції Ходорівської міської ради Жидачівського району Львівської області належать повноваження укладати контракти на виявлення, дослідження об'єктів культурної спадщини з метою визначення наявності та культурної цінності об'єкта культурної спадщини, однак Суд вважає за необхідне зазначити, що вказані повноваження визначені Законом України «Про охорону культурної спадщини», а не пунктами 3, 4 Розпорядження №604-р. Разом з тим, позовна заява містить вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності Ходорівської міської ради Жидачівського району Львівської області щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» саме  в частині пунктів 3 та 4, при цьому позивачем не наведено обставин, які б обґрунтовували порушення відповідачем вказаних пунктів.
31. Касаційний суд звертає увагу на те, що вимоги пунктів 3 та 4 Розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998, а саме вимоги щодо проведення робіт з вивчення стану закритих кладовищ, місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, здійснення заходів з облаштування цих місць, їх утримання та збереження, та вимоги щодо недопущення проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, стосуються виключно вже виявлених закритих кладовищ, місць масового розстрілу населення у роки Другої світової війни та давніх поховань. У даній справі йдеться про об'єкт - Поховання Єврейського цвинтаря, який ще не віднесений у встановленому порядку до нововиявлених пам'яток культурної спадщини, його межі у встановленому порядку не окреслені, та щодо нього позивач (на момент звернення до суду) тільки розпочав здійснювати процедуру, яка б дозволила внести його до Переліку нововиявлених пам'яток. Таким чином, позов з вимогами про забезпечення здійснення заходів, передбачених пунктами 3, 4 Розпорядження №604-р пред'явлений позивачем передчасно. Сам факт існування цвинтаря, за даними досліджень, проведених позивачем, не дає підстав для тверджень про невиконання Ходорівською міською радою пунктів 3 та 4 Розпорядження по відношенню до цього об'єкта.
32. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач помилково вважає, що предметом доказування у справі є незамовлення відповідачем проведення дослідження Єврейського цвинтаря та бездіяльність відповідача стосовно включення об'єкту культурної спадщини до Переліку нововиявлених пам'яток. Предметом доказування у справі, враховуючи зміст позовних вимог, є встановлення факту протиправної бездіяльності відповідача, яка виразилася у невиконанні п. 3, 4 Розпорядження №604-р. Верховний Суд звертає увагу на те, що в межах заявленого позову позивач не має права вимагати від відповідача здійснювати дії, направлені на укладення контрактів на виявлення, дослідження об'єктів культурної спадщини, або інші дії, пов'язані з включенням об'єкту - Поховання Єврейського цвинтаря, до Переліку нововиявлених пам'яток. Верховний Суд при цьому зауважує, що позивач з метою вирішення вказаного питання до подання позову звертався не до відповідача, а до Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації.
33. Крім того, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що заходи визначені пунктами 3-4 Розпорядження №604-р відповідний суб'єкт може виконати лише після здійснення заходів передбачених пунктом 2 Розпорядження №604-р, виконання яких, в свою чергу покладено на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держкомрелігій із залученням громадських організацій, а не на Ходорівську міську раду, яка є органом місцевого самоврядування.
33. Враховуючи наведені обставини, Верховний Суд погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що питання проведення дослідження Єврейського цвинтаря та включення його до Переліку нововиявлених пам'яток культурної спадщини не було предметом розгляду Ходорівської міської ради. Крім того, судами не встановлено жодного факту безпосереднього звернення Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до відповідача, а саме Ходорівської міської ради Жидачівського району Львівської області з пропозицією чи вимогою виконати Розпорядження Кабінету Міністрів України N 604-р від 20.07.1998. Відтак, рішення стосовно даного питання відповідачем не приймалось, тобто дії чи бездіяльність відповідача у зв'язку з вирішенням даного питання відсутні.
34. Відповідно до ч. ч. 1-3 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
35. Згідно статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
36. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що судом першої інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, ухвалене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для скасування прийнятого ним рішення були відсутні.
37. З огляду на викладене, постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2018 підлягає скасуванню, а рішення Залізничного районного суду міста Львова від 05.02.2018 - залишенню в силі.
38. Зважаючи на результат розгляду справи, враховуючи, що Ходорвська міська рада Жидачівського району Львівської області є суб'єктом владних повноважень, судові витрати перерозподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд,
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Ходорівської міської ради Жидачівського району Львівської області задовольнити.
2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2018 скасувати, рішення Залізничного районного суду міста Львова від 05.02.2018 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

...........................

...........................

...........................
Жук  А. В.
Мартинюк Н. М.
Мельник-Томенко Ж. М.,
Судді Верховного Суду