ПОСТАНОВА
Іменем України

29 квітня 2020 року 
Київ
справа №819/838/16
адміністративне провадження №К/9901/42787/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від         05 квітня 2017 року у складі колегії суддів: Гуляка В.В., Святецького В.В., Коваля Р.Й.  у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції сільського господарства в Тернопільській області про визнання незаконними та протиправними дій, -
УСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (надалі по тексту - позивач) звернулась в суд з позовом, в якому просила визнати незаконними та протиправними дії державного інспектора Боднара П.П. під час проведення ним перевірки Тернопільської РДА та складення акту перевірки від 20.08.2013.
Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 жовтня         2016 року визнано незаконними та протиправними дії державного інспектора Боднар П.П. під час проведення ним перевірки Тернопільської районної державної адміністрації та складення акту перевірки від 20.08.2013.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 квітня             2017 року постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від              10 жовтня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено. 
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2017 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що апеляційний суд мав повернути апеляційну скаргу заступника прокурора Тернопільської області, як подану особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності та особою, яка не має повноважень на ведення справи.
Також заявником касаційної скарги вказано, що у даній справі суд апеляційної інстанції допустив порушення принципу правової визначеності, оскільки після спливу тривалого часу було піддане перегляду рішення суду, яке набрало законної сили, тим самим порушено право позивача на справедливий судовий розгляд справи за пунктом 1 статті 6 Конвенції, на недопустимість чого вказує Європейський суд з прав людини у рішенні від 29 жовтня 2015 року у справі "Устименко проти України" (Заява №32053/13).
У поданому відзиві заступник прокурора Тернопільської області просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. 
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
У ході розгляду справи судами встановлено, що 20.08.2013 Державним інспектором сільського господарства в Тернопільській області Боднаром П.П. проведено перевірку дотримання Тернопільської районною державною адміністрацією вимог земельного законодавства при прийнятті розпоряджень Тернопільською районною державною адміністрацією.
За результатами проведеної перевірки 20.08.2013 ним складено акт, в якому відображено, що розпорядження голови Тернопільської РДА від 29.12.2012 №1388-од про надання дозволу на складання проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва на території Підгороднянської сільської ради, прийнято з порушенням ст. 17 та п. 12 Перехідних положень Земельного кодексу України, оскільки відповідно до Проекту встановлення меж і утворення території Підгороднянської сільської ради, затвердженого Тернопільською обласною радою народних депутатів 12.02.1993, Технічного звіту по корегуванню планового матеріалу зйомок минулих років Підгороднянської сільської ради народних депутатів, розробленого у 1994 році та Проекту змін межі Підгороднянської сільської ради, затвердженого рішенням Тернопільської обласної ради від 26.02.1999, розташовані у межах населеного пункту с. Підгороднє Тернопільського району.
В липні 2015 року виконувач обов`язків прокурора Тернопільської області в інтересах держави в особі Підгороднянської сільської ради звернувся до суду із позовом про скасування Розпорядження голови Тернопільської районної державної адміністрації № 1388 від 10.12.2010, та враховуючи, що на час подачі позову земельна ділянка перейшла у власність ОСОБА_1 , витребування її із незаконного володіння.
Позивачем вказано, що в основу обґрунтування позовних вимог прокурора покладено саме оскаржуваний акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 20.08.2013, складений інспектором Державної інспекції сільського господарства в Тернопільській області.
Позивач вважаючи, що відповідачем порушено процедуру проведення перевірки та  на те, що вказаний акт від 20.08.2013 став підставою для звернення у 2015 році виконувача обов`язків прокурора Тернопільської області із позовом, внаслідок чого вона може бути позбавлена права власності на земельну ділянку, звернулась до суду з даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не надано, а у акті від 20.08 2013 не вказано про існування жодних підстав для проведення перевірки. Крім того, судом першої інстанції вказано, що в акті перевірки від 20.08.2013 відсутні покликання  на виконання інспектором дій, у порядку та у спосіб. передбачений п. 5.8 Порядку планування та проведення перевірки здійснення державного контролю за використанням та охороною земель №132 від 25.02.2013.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у позові, суд апеляційної інстанції виходив з того, що акт перевірки не є рішенням органу владних повноважень, не породжує для позивача настання будь-яких юридичних наслідків та не впливає на її права, обов`язки та законні інтереси, а дії інспектора по складанню акта перевірки були вчинені в межах компетенції органу Державної інспекції сільського господарства України. 
При цьому суди попередніх інстанцій керувалися тим, що заявлені у справі позовні вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Верховний Суд вважає помилковими ці висновки судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до  статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою  статті 2 КАС України  (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з указаним позовом та вирішення справи судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності  Конституцією  чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої  статті 3 КАС України  суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої  статті 4 КАС України  юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких  законом        установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої  статті 17 КАС України  визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей  2,  4  та  19 КАС України  (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких  законом        установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої  статті 5 КАС України  кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до суду з позовом до Інспекції, в якому просив визнати протиправними дії інспектора щодо проведення перевірки та складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 20 серпня 2013 року.
Відповідно до частини другої  статті 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Згідно з пунктом 5.3 Порядку № 132 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) за результатами здійснення планових та позапланових заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, державні інспектори складають акт перевірки згідно з уніфікованою формою акта перевірки дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства (додаток до      наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12 липня 2012 року № 424 "Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30 липня 2012 року за № 1289/21601).
Як убачається зі змісту уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства, це документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок дотримання вимог земельного законодавства і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері земельного законодавства та його дотримання.
Аналіз змісту спірних правовідносин дає підстави для висновку, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої      статті 17 КАС України. При цьому дії службової особи щодо складання такого акта та включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.
Отже, оскаржувані позивачем дії інспектора та акт перевірки на момент звернення з цим позовом до суду не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої  статті 5 КАС України        унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
При цьому Верховний Суд звертає увагу на те, що доводи позивача щодо протиправності дій інспектора зі складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та помилковості (необ`єктивності) висновків, що містяться в такому акті, можуть бути перевірені адміністративним судом у разі звернення особи з позовом про визнання протиправним і скасування рішення посадової особи Інспекції, яким порушено права, свободи або законні інтереси позивача, прийнятого за результатами проведеної перевірки.
Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному, зокрема, у постанові від 20 березня 2019 року у справі №810/5854/14.
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 КАС України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).
Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи викладене, зважаючи на помилковість позиції судів попередніх інстанцій щодо наявності у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень по даній справі та закриття провадження у адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 та частини першої статті 354 КАС України.
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 343, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 жовтня             2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від              05 квітня 2017 року скасувати.
Провадження у адміністративній справі №819/838/16 - закрити.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                              А. Ю. Бучик

Судді:                     Л. Л. Мороз 

                                              А. І. Рибачук