ПОСТАНОВА
Іменем України

27 квітня 2020 року 
Київ
справа №640/8057/19
адміністративне провадження №К/9901/27596/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                 Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.06.2019 (головуючий суддя: Донець В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 ( головуючий суддя: Степанюк А.Г., судді: Епель О.В., Файдюк В.В.) у справі № 640/8057/19 за позовом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Тургенєвська 55» про зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:
11.05.2019 Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - позивач або Департамент ДАБК м. Києва) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Тургенєвська 55» (далі - відповідач або ОСББ «Тургенєвська 55») про зобов`язання ОСББ «Тургенєвська 55» привести будівлю за адресою: вул. Тургенєвська, 55 у Шевченківському районі міста Києва до попереднього стану відповідно до технічних паспортів, виготовлених комунальним підприємством Київської міської ради «Київське міське бюро технічної інвентаризації» станом на 06.03.2008 та 14.06.2012.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.05.2019 позовну заяву залишено без руху з наданням позивачу строку на усунення недоліків.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.06.2019, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019, позовну заяву повернуто у зв`язку з не усуненням визначених в ухвалі про залишення позовної заяви без руху недоліків.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції з посиланням на положення частини першої статті 38 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) зазначив, що відповідно до припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 13.09.2017 (далі - припис від 13.09.2017) відповідачу встановлено строк до 13.10.2017 для усунення допущених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, отже з 13.10.2017 у позивача розпочався перебіг строку для звернення до суду. На думку суду, помилковими є доводи представника позивача, що строк розпочався з часу встановлення перевіркою, 18.02.2019, неусунення недоліків зазначених у приписі, відповідно позовну заяву подано з пропуском шестимісячного строку.
Також суд першої інстанції акцентував увагу про невиконання представником позивача вимог ухвали від 16.05.2019 про залишення позовної заяви без руху щодо зазначення інформації про представника, який підписав адміністративний позов відповідно до пункту 2 частини п`ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), що на думку суду не може бути окремою підставою для повернення позовної заяви. Водночас судом зазначено, що представником позивача не подано заву про поновлення пропущеного строку, як і не зазначено поважності причин пропуску строку звернення до суду.
Суд апеляційної інстанції погодився з твердженням суду першої інстанції, що початок перебігу строку для звернення до суду у Департаменту ДАБК м. Києва розпочався з моменту закінчення терміну для добровільного виконання ОСББ «Тургенєвська 55» згаданого припису, тобто з 13.10.2017.
Також суд апеляційної інстанції зазначив, що на протязі більше ніж півтора року позивачем не ставилося питання щодо зобов`язання відповідача привести будівлю до попереднього стану, а отже подання позовної заяви за відсутності належного обґрунтування причин зволікання із зверненням до суду матиме наслідком порушення принципу правової визначеності, що є неприпустимим з огляду на принципову позицію Європейського Суду з прав людини у цьому питанні.
Водночас суд апеляційної інстанції погодився з доводами апелянта про помилковість твердження суду першої інстанції щодо необхідності зазначення у позовній заяві інформації про представника, який підписав адміністративний позов, оскільки з аналізу змісту глави 4 КАС України вбачається, що представник не є учасником справи, а визначається законодавцем окремим учасником судового процесу.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції наголосив, що викладене не впливає на правильність висновків суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для повернення позовної заяви у зв`язку із пропуском строку на звернення до суду.
03.10.2019 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Департаментом ДАБК м. Києва подано касаційну скаргу, в якій скаржник просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.06.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що саме актом, складеним за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 18.02.2019 посадовою особою Департаменту було встановлено факт невиконання замовником будівництва ОСББ «Тургенєвська 55» вимог припису від 13.09.2017.
З посиланням на статтю 122 КАС України зазначає, що строк для подачі позову Департамент ДАБК м. Києва становить три місяці з 18.02.2019 (з дати складання акту за результатами перевірки виконання вимог припису) та є непропущеним.
Ухвалою Верховного Суду від 15.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Від відповідача відзиву на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 23.04.2020 здійснено заміну суддів Саприкіної І.В. та Шарапи В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 23.04.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
При розгляді касаційної скарги Верховний Суд враховує вимоги статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Водночас суд застосовує процесуальний закон, який діяв на момент подання касаційної скарги, оскільки розгляд касаційного провадження не був завершений до набрання чинності змін до КАС України.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Так, в ухвалі суду першої інстанції від 16.05.2019 про залишення позовної заяви без руху зазначалось, що для усунення недоліків позовної заяви позивачеві потрібно подати до суду заяву на усунення недоліків із зазначенням дати та номера справи, до якої долучити: позовну заяву, яка повинна відповідати вимогам статті 160 КАС України щодо зазначення інформації про представника, який підписав адміністративний позов відповідно до пункту 2 частини п`ятої статті 160 КАС України, із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові, місця проживання чи перебування, реєстраційного номеру облікової картки платника податків, засобів зв`язку, а також наведенням додаткових пояснень внаслідок невиконання якого припису подано позов та щодо прийняття припису за наслідками проведення перевірки з 05.02.2019 по 18.02.2019, за результатами якої складено акт від 18.02.2019 б/н; заяву про поновлення строку звернення до суду з обґрунтуванням поважності причин та наданням відповідних доказів або письмові пояснення звернення до суду в межах відповідного строку.
У заяві про усунення недоліків представник позивача зазначив, що підставою для звернення до суду з відповідним позовом є невиконання замовником будівництва ОСББ "Тургенєвська 55" припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, від 13.09.2017, що встановлено в акті перевірки від 18.02.2019, а тому строк звернення до суду розпочався 18.02.2019 та позивачем не пропущено.
Відповідно до частини 2 статті 99 КАС України (в редакції, чинній на час винесення припису від 13.09.2017) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Частиною 2 статті 122 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
Згідно з частиною 1 статті 38 Закону №3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
Отже, положення частина 1 статті 38 Закону № 3038-VI встановлює перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням.
Зокрема, пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії:
1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
2) визначення такого об`єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою;
3) внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові від 28.11.2018 у справі                    № 815/2311/15.
За змістом статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, серед іншого, перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю.
Пунктом 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2011 №553, передбачено, що У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
Верховний Суд констатує, що у приписі суб`єкта владних повноважень встановлюється строк для усунення недоліків, а не строк для проведення перевірки виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю.
В апеляційній та касаційній скарзі позивачем зазначено, що під час перевірки посадою особою Департаменту у серпні - вересні 2017 року встановлено, зокрема, що проєкт «Реставрація з пристосуванням (влаштуванням надбудови аттикового поверху) за адресою: м.Київ, вул.Тургенівська,55 у Шевченківському районі м.Києва» (коригування проєкту в частині додаткового влаштування прибудови та надбудови до існуючого будинку; архітектурно-планувальних рішень будівлі та прибудинкової території» не узгоджений із Державною службою з питань національної культурної спадщини.
Враховуючи виявлені порушення, директору ОСББ «Тургенєвська 55» Новікову О.В. було видано обов`язковий припис від 13.09.2017 з вимогою у термін від 13.10.2017 усунути допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку.
Актом від 18.02.2019, складеним посадовими особами позивача за результатами проведеного планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, зафіксовано невиконання відповідачем вимог припису від 13.09.2017.
Отже, саме за результатами проведення позапланового заходу встановлено факт невиконання вимог припису від 13.09.2017, що зафіксовано в акті від 18.02.2019.
Також колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що за своєю юридичною  природою самочинне будівництво - це правопорушення, яке носить триваючий характер.
Триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану, за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.
При цьому, колегія суддів звертає увагу, що положення частини другої статті 99 КАС України (в редакції, чинній на час винесення припису від 13.09.2017) та частина 2 статті 122 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду) слугують меті забезпечення дотримання принципу правової визначеності, але не повинні використовуватися як засоби легалізації неправомірної поведінки і не повинні застосовуватися стосовно заходів, які спрямовані на припинення неправомірної поведінки.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 19.06.2018 у справі №464/2638/17 та 28.11.2018 у справі № 815/2311/15.
Отже, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що захист прав позивача має відбуватися не за терміном перевірки виконання вимог припису, а обґрунтовуватися правомірністю його вимог та обставинами, встановленими під час перевірки.
Водночас відповідач зобов`язаний виконати вимоги припису у встановлений термін або оскаржити в судовому порядку, а не сподіватися на сплив строку на проведення суб`єктом владних повноважень перевірки за результатом виконання припису.
Враховуючи, що встановлення факту невиконання припису зафіксовано в акті суб`єкта владних повноважень від 18.02.2019 та беручи до уваги, що на дату звернення з позовною заявою не припинили існувати підстави для звернення до суду, колегія суддів Верховного Суду не погоджується з позицією судів попередніх інстанцій щодо порушення позивачем встановлених статтею 99 КАС України строків звернення до суду.
Водночас колегія суддів погоджується з доводами скаржника, що згідно частини 2 статті 122 КАС України строк звернення до суду з цією позовною заявою не є пропущеним.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, у рішенні Європейського суду з прав людини по справі «Ілхан проти Туреччини» зазначено, що правило встановлення обмежень звернення до суду у зв`язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи (Ilhan v. Turkey № 22277/93).
Відтак, з метою забезпечення принципу правової визначеності та запобігання порушенню принципу верховенства права суди повинні досліджувати дотримання строку звернення до суду, причини його пропуску та послідовно застосовувати відповідні правові наслідки його спливу.
За такого правового регулювання та встановлених обставин, суд першої інстанції при постановленні ухвали порушив норми процесуального права, а саме щодо строку звернення до адміністративного суду, а суд апеляційної інстанції не виправив таке порушення, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості.
Водночас колегія суддів погоджується з позицією суду апеляційної інстанції про помилковість твердження суду першої інстанції щодо необхідності зазначення у позовній заяві інформації про представника, який підписав адміністративний позов, оскільки з аналізу змісту глави 4 КАС України вбачається, що представник не є учасником справи, а визначається законодавцем окремим учасником судового процесу.
Частиною першою статті 353 КАС України визначено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Відтак, колегія суддів приходить до висновку про необхідність скасування ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.06.2019 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 з направлення справи №640/8057/19 до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити .
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.06.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 у справі №640/8057/19-скасувати.
Справу № 640/8057/19 направити до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду:                                                  С. М. Чиркін
                                                                                В.М. Бевзенко
                                                                                А.А. Єзеров