Постанова 
Іменем  України  
 
04 березня 2020 року
м. Київ
 
справа № 646/5063/17-ц
провадження № 61-36595 св 18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого - Луспеника Д. Д.,
суддів: Гулька Б. І. (суддя-доповідач), Синельникова Є. В., Хопти С. Ф., 
Черняк Ю. В.,
 
учасники справи:
позивач -  ОСОБА_1 ; 
представник позивача - ОСОБА_2 ;
відповідачі: держава Україна в особі Кабінету Міністрів України, Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Національної гвардії України, Державної казначейської служби України, Антитерористичного центру при Службі Безпеки України, прокуратури Харківської області;
представник Кабінету Міністрів України- Парамонова Людмила Вячеславівна;
представник Головного управління Національної гвардії України - Кірпічніков Олексій Миколайович;
представникМіністерства оборони України - Пономаренко Валентин Ігорович; 
представникпрокуратури Харківської області - Ільюшонок Олена Юріївна;
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_3 - на рішення Червонозаводського районного суду м. Харкова 
у складі судді Теслікової І. І. від 29 листопада 2017 року та постанову Апеляційного суду Харківської області у складі колегії суддів: 
Овсяннікової А. І., Коваленко І. П., Піддубного Р. М., від 16 квітня 2018 року, 
ВСТАНОВИВ:
1.     Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2017 року  ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Національної гвардії України, Державної казначейської служби України, Антитерористичного центру при Службі безпеки України, прокуратури Харківської області про відшкодування майнової шкоди.
Позовна заява мотивована тим, що вона є власником будинку 
з господарськими будівлями та спорудами, розташованого 
по АДРЕСА_1 . 13 листопада 2014 року та 15 липня 2015 року у результаті проведення антитерористичної операції у смт Новгородське м. Торецьк Донецької області снарядами було пошкоджено належний їй житловий будинок, гараж та погріб.
Унаслідок влучення снарядів зруйновані стіни будинку, шиферне покриття, пошкоджені вікна. Крім того, були пошкодженні особисті речі, меблі 
та побутова техніка. Будинок не придатний для проживання, потребує капітального ремонту.
За фактом руйнування будинку 02 жовтня 2017 року порушено кримінальне провадження № 42140000000457 за ознаками вчинення злочину, передбаченого частиною першою статті 258 КК України, проте належного розслідування не проведено. 
Посилаючись на положення статті 22, 1166, 1177 ЦК України, статтю 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статтю 86 Кодексу цивільного захисту України, практику Європейського суду з прав людини про абсолютну відповідальність держави, вважала, що відшкодовувати спричинену 
їй руйнуванням будинку матеріальну шкоду повинні відповідачі у справі солідарно, оскільки всі вони приймали участь у проведенні антитерористичної операції й не захистили її житло. 
Позивач також зазначала, що право на судовий захист їй гарантовано Конституцією України, а право на відшкодування шкоди передбачено статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статтею 86 Кодексу цивільного захисту України.
Також ОСОБА_1 вказувала на те, що держава в особі Кабінету Міністрів України зобов`язана була розробити спеціальний нормативно-правовий акт щодо надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції 
у Донецькій та Луганській областях, що передбачено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 1002-р, який затверджено План заходів з організації відновлення пошкоджених (зруйнованих) об`єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду та систем забезпечення життєдіяльності та території Луганської 
та Донецької областях, проте держава цього не зробила, що порушує її право власності, яке гарантоване статтею 41 Конституції України, статтями 6, 
8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та статтею 1 Першого Протоколу до Конвенції. 
Посилаючись на викладене,  ОСОБА_1 , уточнивши у жовтні 
2017 року позовні вимоги, просила суд стягнути солідарно з відповідачів на її користь 39 200 грн на відшкодування майнової шкоди.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції 
Рішенням Червонозаводського районного суду м. Харкова від 29 листопада 2017 року, з урахування ухвали цього суду від 02 лютого 2018 року про виправлення описки, у задоволенні позову  ОСОБА_1 відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що належний позивачці будинок було пошкоджено під час проведення антитерористичної операції 
та у результаті її проведення. Проте, пред`являючи вимогу до держави 
про виплату компенсації за зруйноване або пошкоджене під час антитерористичної операції майно, позивачка до місцевої державної адміністрації чи органів місцевого самоврядування із пропозиціями про добровільну передачу пошкодженого будинку, як це передбачено статтею 86 Кодексу цивільного захисту України, не зверталась. Вирок у кримінальній справі, порушеній за ознаками вчинення злочину, передбаченого частиною першою статті 258 КК України, відсутній, а осіб, які вчинили злочин, не встановлено, тому немає підстав для застосування статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», а іншого порядку відшкодування шкоди чи виплату компенсації за зруйноване під час антитерористичної операції майно держава не розробила. 
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції 
Постановою Апеляційного суду Харківської області від 16 квітня 2018 року апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Червонозаводського районного суду м. Харкова від 29 листопада 
2017 року - без змін.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що позивачці завдано майнової шкоди під час проведення антитерористичної операції, проте 
вона не надала доказів того, що вона зверталась до органів місцевого самоврядування з пропозицією про добровільну передачу пошкодженого будинку чи можливості забезпечення її новим житлом замість пошкодженого. Вирок у кримінальній справі, порушеній за ознаками вчинення злочину, передбаченого частиною першою статті 258 КК України, відсутній, осіб, які вчинили злочин, не встановлено, тому немає підстав 
для застосування положень статті 19 Закону України «Про боротьбу 
з тероризмом».
Також апеляційний суд зазначив, що статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» передбачено, що шкода відшкодовується відповідно до закону, а такого закону держава не прийняла. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі представник ОСОБА_1 - ОСОБА_3 , посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати й ухвалити нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задовольнити. 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції 
Ухвалою Верховного Суду від 25 червня 2018 року відкрито касаційне провадження у вищевказаній справі та витребувано її матеріали з Червонозаводського районного суду м. Харкова.
У серпні 2018 року справа надійшла до Верховного Суду. 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 31 жовтня 2018 року справу за позовом  ОСОБА_1  до держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Національної гвардії України, Державної казначейської служби України, Антитерористичного центру при Службі безпеки України, прокуратури Харківської області про відшкодування майнової шкоди призначено до судового розгляду. 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової 
палати Касаційного цивільного суду від 05 червня 2019 року касаційне провадження у вищевказаній справі зупинено до закінчення перегляду 
у касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи 
№ 265/6582/16-ц за позовом ОСОБА_4 до держави України в особі 
Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України про відшкодування майнової шкоди.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової 
палати Касаційного цивільного суду від 04 березня 2020 року касаційне провадження у справі за позовом  ОСОБА_1 додержави 
Україна в особі Кабінету Міністрів України, Міністерства оборони 
України, Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Національної гвардії України, Державної казначейської служби України, Антитерористичного центру при Службі безпеки України, прокуратури Харківської області про відшкодування майнової шкоди поновлено у зв`язку із тим, що обставини, за яких касаційне провадженні у справі було зупинено, відпали. 
Аргументи учасників справи 
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга мотивована тим, що висновок суду щодо необхідності встановлення осіб, які вчинили злочин, не ґрунтується на чинному законодавстві, оскільки встановлення осіб, які вчинили терористичний акт, не є умовою відшкодування шкоди державою на підставі частини першої статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», а належного розслідування держава не провела. 
У статті 1 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» визначено поняття «тероризм» та «терористичний акт». При цьому відсилання до статті 258 КК України та інших статей, за якими може кваліфікуватися вчинення терористичного акту, має на меті лише узгодження переліку діянь, що можуть бути визначені як терористичний акт. Попереднє встановлення факту вчинення терористичного акту у кримінальному провадженні не є необхідною умовою застосування статті 19 цього Закону.
Вважала безпідставними посилання судів на статтю 86 Кодексу цивільного захисту України, оскільки відповідачами суду не надано доказів про те, що позивач відмовилася добровільно передати пошкоджений будинок органу місцевого самоврядування. Крім того, вважала, що у законі не йдеться про обов`язкову попередню передачу житла як передумови виплати грошової компенсації, а така передача може здійснитись як до, так і під час або 
після виплати компенсації, а вона від передачі будинку органу місцевого самоврядування не відмовляється. 
Також зазначала, що згідно з актом обстеження, який затверджений рішенням органу місцевої влади, житло позивача, яке пошкоджено під час проведення антитерористичної операції, зазнало серйозних руйнувань, воно фактично знищено.
Суди зазначили, що вирішення питання про надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції, можливо після законодавчого урегулювання визначення відповідного механізму відшкодування (компенсації) витрат громадянам, у яких повністю або частково зруйновано житло внаслідок бойових дій. Водночас, відмовляючи у позові, суди вказали, що субвенції 
на відновлення об`єктів житлового фонду приватної власності не надавались, а закон чи нормативний акт щодо відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції у Донецькій 
та Луганській областях на теперішній час відсутній; державний орган, на який покладено обов`язок здійснювати відшкодування та механізм визначення розміру відшкодування, не визначено. Вважала, що в правовій державі не можуть залишатися тривалий час порушеними конституційно гарантовані права громадянина лише через невизначеність та прогалини 
в законодавстві, бездіяльність посадових осіб, які зволікають 
із законодавчою ініціативою.
Доводи осіб, які подали відзив на касаційну скаргу
У липні 2018 року Кабінет Міністрів України, Антитерористичний центр при Службі безпеки України, прокуратура Харківської області подали до суду відзиви на касаційну скаргу, які є ідентичними та мотивовані тим, що суспільні відносини в сфері протидії тероризму є предметом регулювання  Закону України «Про боротьбу з тероризмом». У касаційній скарзі ототожнюється поняття «надзвичайна ситуація» і «терористичний акт», 
проте кожне з них регулюється окремим нормативно-правовим актом. 
В Україні діють дві окремі системи: єдина державна система цивільного захисту; єдина державна система запобігання, реагування і припинення терористичних актів та мінімізації їх наслідків.
Зазначені системи створені для виконання різних завдань, регулюються різними законодавчими актами, мають різну мету та різний механізм відшкодування збитків отриманих, як державою так і громадянами.
Для застосування положень Кодексу цивільного захисту України щодо відшкодування отриманих збитків, внаслідок надзвичайної ситуації соціального чи воєнного характеру відповідно підпункту 11 пункту 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 
2015 року № 1052, повинен бути експертний висновок Державної служби України з надзвичайних ситуацій про рівень надзвичайної ситуації. 
Проте, до суду не надано доказів того, що 13 листопада 2014 року та 
15 липня 2015 року у смт Новгородське м. Торецьк Донецької області встановлювалася надзвичайна ситуація, унаслідок якої було пошкоджено будинок ОСОБА_1 .
Згідно з частиною дев`ятою статті 86 Кодексу цивільного захисту України, пред`являючи вимогу до Держави про виплату компенсації за зруйноване внаслідок надзвичайної ситуації майно, власник цього майна має спочатку, тобто до ухвалення рішення суду, здійснити добровільну передачу пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації будинок місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування.
Частиною першою статті 86 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що забезпечення житлом постраждалих, житло яких 
стало непридатним для проживання внаслідок надзвичайної ситуації, здійснюється місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування та суб`єктами господарювання. Суб`єкти боротьби 
з тероризмом та Антитерористичний центр при Службі безпеки України не уповноважені здійснювати відшкодування шкоди, завданої унаслідок надзвичайної ситуації.
Статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» передбачено, що відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, в порядку, встановленому законом. Посилання позивача на наявність кримінального провадження № 42140000000457 від 02 жовтня 2017 року, порушеного за ознаками вчинення злочину, передбаченого частиною першою статтею 258 КК України, безпідставні, оскільки слідство триває та відсутній вирок суду у даному кримінальному провадженні.
Докази про завершення досудового розслідування та наявності вироку суду за статтею 258 КК України відсутні. Таким чином, оскільки терористичний акт є злочинне та карне діяння на підставі статті 258 КК України, наявність якого визначається лише обвинувальним вироком суду у кримінальній справі, 
то обов`язковою умовою застосування положень статті 19 Законом «Про боротьбу з тероризмом» та відповідно до статті 1177 ЦК України є наявність обвинувального вироку суду, який набрав чинності. Без визначення 
наявності злочину, передбаченого статтею 258 КК України у встановленому КПК України порядку, підстав для проведення відшкодування шкоди, завданої терористичним актом, немає.
Фактичні обставини справи 
ОСОБА_1  є власником будинку з господарськими будівлями та спорудами, розташованими по 
АДРЕСА_1 на підставі свідоцтва про право власності від 24 травня 1991 року № НОМЕР_1. 
Актами обстеження житлового будинку від 13 листопада 2014 року та 
16 липня 2015 року, складеними виконавчим комітетом Новгородської селищної ради м. Торецьк Донецької області, встановлено, що пошкодження належного  ОСОБА_1  будинку відбулось унаслідок потрапляння уламків снаряду в ніч 12 листопада 2014 року та 15 липня 2015 року. Унаслідок влучення снарядів зруйновані стіни будинку, шиферне покриття, пошкоджені вікна.
Згідно зі звітом про визначення розміру збитків від 02 жовтня 2017 року розмір шкоди, завданої ОСОБА_1 унаслідок падіння реактивного снаряда, складає 39 200 грн.
За фактом руйнування будинку 02 жовтня 2017 року порушено кримінальне провадження № 42140000000457 за ознаками вчинення злочину, передбаченого частиною першою статті 258 КК України. Результатів розслідування немає. 
2.     Мотивувальна частина 
Позиція Верховного Суду 
Частиною третьою статті 3 ЦПК України передбачено, що провадження 
у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. 
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України (тут і далі в редакції до наведених змін) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Касаційна скарга представника ОСОБА_1 - ОСОБА_3 - підлягає частковому задоволенню.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права 
Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Частиною першою статті 402 ЦПК України встановлено, що у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. 
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог 
і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Зазначеним вимогам закону судові рішення не відповідають.
Відповідно до частини першої статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Згідно зі статтею 5 ЦПК України, здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.
У випадку, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного, невизнаного або оспореного права, свободи чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону.
Статею 10 ЦПК України визначено, що суд при розгляді справи керується принципом верховенства права.
Суд розглядає справи відповідно до Конституції України, законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Забороняється відмова у розгляді справи з мотивів відсутності, неповноти, нечіткості, суперечливості законодавства, що регулює спірні відносини.
Частиною першою статті 15 ЦК України передбачено право кожної особи 
на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання 
або оспорювання. 
Згідно з частиною першою статті 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового 
або майнового права та інтересу.
Відповідно до частини четвертої статті 13 Конституції України держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб`єкти права власності рівні перед законом.
Частиною четвертою статті 41 Конституції України гарантовано, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Згідно з частиною першою статті 317 ЦК України власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном.
Відповідно до частин першої-третьої статті 319 ЦК України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. Усім власникам забезпечуються рівні умови здійснення своїх прав.
Частиною першою статті 321 ЦК України передбачено, що право власності      є непорушним. 
Згідно з частиною першою статті 386 ЦК України держава забезпечує рівний захист прав усіх суб`єктів права власності.
Для правильного вирішення спору та захисту порушеного права позивача суд повинен визначитися з предметом й підставою позову. 
Відповідно до частини першої статті 175 ЦПК України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
Згідно з пунктами 4 і 5 частини третьої статті 175 ЦПК України позовна заява повинна містити зміст позовних вимог: спосіб (способи) захисту прав або інтересів, передбачений законом чи договором, або інший спосіб (способи) захисту прав та інтересів, який не суперечить закону і який позивач просить суд визначити у рішенні; якщо позов подано до кількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з них; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.
З викладеного вбачається, що предмет позову - це певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення, яка опосередковується відповідним способом захисту прав або інтересів. Підстави позову - це обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.
Тобто, правові підстави позову - це зазначена в позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги. 
При цьому незгода суду з наведеним у позовній заяві правовим обґрунтуванням щодо спірних правовідносин не є підставою для відмови 
у позові.
Оскільки повноваження органів влади є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін, а, з`ясувавши при розгляді справи, що сторона або інший учасник судового процесу на обґрунтування своїх вимог або заперечень послався не на ті норми права, що фактично регулюють спірні правовідносини, самостійно здійснює правильну правову кваліфікацію останніх та застосовує для прийняття рішення ті норми матеріального 
і процесуального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини.
Зазначення позивачем конкретної правової норми на обґрунтування позову не є визначальним при вирішенні судом питання про те, яким законом слід керуватися при вирішенні спору. 
З аналізу наведених норм процесуального права колегія суддів Верховного Суду зазначає, що саме на суд покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи із фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору. Самостійне застосування судом для ухвалення 
рішення саме тих норм матеріального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини, не призводить до зміни предмета позову та/або обраного позивачем способу захисту.
ОСОБА_1 звернулася до суду, мотивувавши позов, зокрема й тим, що не отримала від держави відшкодування за пошкодження (знищення) її майна, на яке позивачка, на її думку, має право згідно з законодавством України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. 
При цьому позивачка зазначала, що право на судовий захист їй гарантовано Конституцією України, а право на відшкодування шкоди передбачено статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статтею 86 Кодексу цивільного захисту України.
Також ОСОБА_1 вказувала на те, що держава в особі Кабінету Міністрів України зобов`язана була розробити спеціальний нормативно-правовий акт щодо надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції 
у Донецькій та Луганській областях, що передбачено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 1002-р, який затверджено План заходів з організації відновлення пошкоджених (зруйнованих) об`єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду та систем забезпечення життєдіяльності та території Луганської 
та Донецької областях, проте держава цього не зробила, що порушує його право власності, яке гарантоване статтею 41 Конституції України, статтями 6, 8 Конвенції та статтею 1 Першого Протоколу до Конвенції. 
Крім того, позивачка зазначала, що протягом тривалого часу не проведено належного розслідування випадку завдання їй у порушеному за частиною першою статті 258 КК України кримінальному провадженні. 
Верховний Суд виходить із того, що посилання позивачки, як на правову підставу позову, на статтю 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статтю 86 Кодексу цивільного захисту України у взаємозв`язку 
з негативним обов`язком держави щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції є безпідставним. 
Відповідно й суди неправильно керувалися вказаними нормами права при вирішенні спору. 
Зобов`язання держави стосовно поваги та захисту прав людини не зникають і в умовах збройних конфліктів. 
Положення преамбули Конвенції вказують на те, що Високі Договірні 
Сторони зобов`язалися забезпечити повагу до прав людини шляхом гарантії цих прав. Гарантування прав людини з боку держави може здійснюватися 
як активними діями, так і утриманням від вчинення будь-яких дій. Така діяльність держави по гарантуванню прав людини пов`язана з видами зобов`язань з боку держав-учасниць Конвенції, якими є негативні та позитивні.
Негативні зобов`язання - це зобов`язання держави утримуватися від втручання в права та свободи, а позитивні зобов`язання - навпаки, тобто держава повинна щось зробити, вчинити певні дії, щоб особа могла скористатися своїми правами за Конвенцією. Це, наприклад, може включати в себе прийняття законодавства, що допоможе забезпечити користування гарантованими Конвенцією правами, або забезпечення реальних умов для реалізації прав.
Так, за певних обставин захистом статті 1 Першого протоколу до Конвенції може користуватися легітимне очікування (legitimate expectation) успішної реалізації майнових прав (право вимоги). Для того, щоб «очікування» було «легітимним», воно має бути заснованим на нормі закону або іншому правовому акті, такому як судове рішення, пов`язаному із майновим інтересом (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 28 вересня 2004 року 
у справі «Копецький проти Словаччини» (Kopecky v. Slovakia), заява № 44912/98, § 49-50). 
Тобто, особа, яка має майновий інтерес, може розглядатись як така, що має «легітимне очікування» успішної реалізації її права вимоги (зокрема, відшкодування державою шкоди) у сенсі статті 1 Першого протоколу до Конвенції, коли для цього інтересу є достатні підстави у національному законодавстві. 
Позивачка обґрунтувала розмір завданої їй шкоди опосередкованою вартістю знищеного житла станом на 02 жовтня 2017 року, керуючись при цьому частиною десятою статті 86 Кодексу цивільного захисту України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, проте не зазначала, що держава винна у пошкодженні їй майна. 
Частина перша статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» передбачає спеціальне правило, відповідно до якого відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, 
в порядку, встановленому законом. Крім того, у порядку, визначеному законом, провадиться відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом організації, підприємству або установі (частина друга статті 19 вказаного Закону).
З огляду на зміст вказаних положень реалізація права на отримання зазначеного відшкодування поставлена у залежність від існування компенсаційного механізму, що має бути встановлений в окремому законі. Закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної терористичним актом об`єктам нежитлової нерухомості громадян, відсутній як на час виникнення спірних правовідносин, так і на час розгляду справи судами. 
При цьому у законодавстві України відсутня не тільки процедура виплати означеного відшкодування (див. для порівняння mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2014 року у справі «Будченко проти України» (Budchenko v. Ukraine), заява № 38677/06, § 42), але й чіткі умови, необхідні для заявлення майнової вимоги до держави про надання такого відшкодування 
(див. mutatis mutandis ухвалу ЄСПЛ щодо прийнятності від 30 вересня 2014 року у справі «Петльований проти України» (Petlyovanyy v. Ukraine, заява № 54904/08).
Крім того, відповідно до частини восьмої статті 86 і частини третьої статті 89 Кодексу цивільного захисту України постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 947 був затверджений Порядок надання 
та визначення розміру грошової допомоги або компенсації постраждалим 
від надзвичайних ситуацій, які залишилися на попередньому місці проживання (далі - Порядок), який викладений у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 10 липня 2019 року № 623. 
На підставі викладеного колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що передбачене у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» право на відшкодування відповідно до закону шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, не породжує легітимного очікування на отримання від держави України такого відшкодування за пошкоджене у період проведення антитерористичної операції житло.
З аналогічних підстав не породжує у позивача такого очікування і застосована судом першої інстанції стаття 85 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до якої відшкодування матеріальних збитків постраждалим внаслідок надзвичайних ситуацій здійснюється у порядку, визначеному законом.
Отже, право на отримання за рахунок держави компенсації за шкоду, заподіяну у період проведення антитерористичної операції внаслідок пошкодження під час терористичного акта належного позивачці на праві власності житла, не має у законодавстві України такої юридичної основи, що дає змогу визначити конкретний майновий інтерес позивача. 
Застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин за аналогією закону (частина восьма статті 8 ЦПК України у зазначеній редакції) положень статті 86 Кодексу цивільного захисту України для реалізації позивачем права, передбаченого у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» Верховний Суд вважає помилковим. 
Так, стаття 86 Кодексу цивільного захисту України регламентує забезпечення житлом постраждалих внаслідок надзвичайних ситуацій і встановлює умови як такого забезпечення, так і його заміни грошовою компенсацією. Тому припис частини 10 вказаної статті (який передбачає, що розмір грошової компенсації за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок) визначається за показниками опосередкованої вартості спорудження житла у регіонах України відповідно до місцезнаходження такого майна) не можна застосувати безвідносно до інших приписів цієї статті, зокрема частини дев`ятої, яка передбачає умовою забезпечення житлом постраждалого або виплати грошової компенсації за рахунок держави добровільне передання постраждалим зруйнованого або пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації житла місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання). 
Кодекс цивільного захисту України не покладає тягар виплати відшкодувань винятково на державу, так як передбачає існування страхування у сфері цивільного захисту, метою якого, зокрема, є страховий захист майнових інтересів суб`єктів господарювання і громадян від шкоди, яка може бути заподіяна внаслідок надзвичайних ситуацій, небезпечних подій або проведення робіт із запобігання чи ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій (пункт 1 частини першої статті 49 цього Кодексу). Відшкодування матеріальних збитків постраждалим здійснюються за рахунок не заборонених законодавством джерел, зокрема коштів за договорами добровільного страхування, укладеними відповідно до законодавства про страхування (пункт 3 частини третьої статті 84 Кодексу цивільного захисту України).
Отже, Верховний Суд дійшов висновку, що вимоги позивачки про відшкодування шкоди за пошкоджене під час терористичного акта майно на підставі статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 Кодексу цивільного захисту України є безпідставними. 
Разом з тим позивачка має право на компенсацію від держави за невиконання державою свого позитивного матеріального та процесуального обов`язку за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. 
Позивач, зокрема, зазначала, що держава порушила вимоги статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Проте помилково вважала, що має право вимоги до держави про відшкодування за її рахунок шкоди, завданої пошкодженням (знищенням) внаслідок терористичного акта житла у розмірі реальної вартості житла. 
Також позивачка, по суті, посилася на: відсутність компенсації завданої шкоди впродовж тривалого часу та невідновлення житла; відсутність спеціального порядку відшкодування за пошкоджене внаслідок терористичного акта житло; нездатність держави захищати власність                    у розумінні ЄСПЛ; відсутність належного розслідування випадку заподіяння шкоди у розумінні ЄСПЛ за встановленого у відповідному кримінальному провадженні факту пошкодження внаслідок терористичного акта житла.
Зазначені доводи ОСОБА_1 . Верховний Суд вважає такими, що доведені й є обгрунтованими. 
Так, відповідно до статті 1 Конвенції Високі Договірні Сторони гарантують кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, визначені в розділі I цієї Конвенції.
Стосовно права, гарантованого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, такі позитивні обов`язки згідно з практикою ЄСПЛ можуть передбачати певні заходи, необхідні для захисту права власності, а саме: у матеріальному аспекті держава має забезпечити у своїй правовій системі юридичні гарантії реалізації права власності (превентивні обов`язки) та засоби правового захисту, за допомогою яких потерпілий від втручання у це право може його захистити, зокрема, вимагаючи відшкодування збитків за будь-яку втрату (компенсаційні обов`язки) (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 3 квітня 2012 року у справі «Котов проти Росії» (Kotov v. Russia), заява № 54522/00, § 113); у процесуальному аспекті, хоча стаття 1 Першого протоколу до Конвенції не встановлює чітких процедурних вимог, існування позитивних обов`язків процесуального характеру відповідно до цього положення визнані ЄСПЛ як у справах, що стосуються державних органів, так і у спорах між приватними особами (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Котов проти Росії», § 114).
Закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної пошкодженням квартири внаслідок терористичного акта, відсутній як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на момент розгляду справи судами (позитивний матеріальний обов`язок).
Крім того, суди попередніх інстанцій встановили, що станом на час розгляду справи досудове розслідування у кримінальному провадженні, в якому позивачка була залучена потерпілим через пошкодження її житла, тривало. Тобто, у судів першої й апеляційної інстанцій не було відомостей про те, що держава провела чи проводила належне розслідування випадку заподіяння майнової шкоди позивачу (позитивний процесуальний обов`язок держави).
ОскількиКонвенція покликана захищати права, які є практичними й ефективними, порушення державою будь-якого з конвенційних обов`язків може зумовлювати необхідність присудження за це компенсації. Така компенсація може мати різні форми та встановлюватися, зокрема, залежно від виду порушення (див., наприклад, вирішення проблеми відповідальності держави за порушення права заявників на доступ до їхнього майна: рішення ЄСПЛ від 29 червня 2004 року щодо суті та від 13 липня 2006 року щодо справедливої сатисфакції у справі «Доган та інші проти Туреччини» 
(Dogan and Others v. Turkey), заява № 8803-8811/02 й інші; рішення ЄСПЛ 
від 16 червня 2015 року щодо суті у справі «Чірагов та інші проти Вірменії» (Chiragov and Others v. Armenia), заява № 13216/05, § 188-201; рішення ЄСПЛ від 16 червня 2015 року щодо суті у справі «Саргсян проти Азербайджану» (Sargsyan v. Azerbaijan), заява № 40167/06, § 152-242).
Відсутність у законодавстві України відповідних положень щодо відшкодування власникові шкоди, заподіяної його об`єкту житлової нерухомості терористичним актом, не перешкоджає особі, яка вважає, що стосовно її права власності на таке майно певний позитивний обов`язок не був виконаний, вимагати від держави компенсації за це невиконання на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції. 
Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (стаття 13 Конвенції).
Засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці; використанню засобів захисту не повинні невиправдано та необґрунтовано перешкоджати дії чи бездіяльність органів влади держави-відповідача.
До подібних правових висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду 
у постанові від 04 вересня 2019 року у справі № 265/6582/16-ц, провадження № 14-17 цс 19.  
Згідно з частиною четвертою статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Ураховуючи викладене, судові рішення не можуть вважатись законними та підлягає скасуванню.
При цьому правовою підставою для виплати компенсації, а не шкоди, 
є не положення статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 Кодексу цивільного захисту України, а невиконання державою позитивного обов`язку розробити спеціальний нормативно-правовий акт щодо надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції у Донецькій та Луганській областях, на підставістатті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. 
При цьому Верховний Суд виходить із того, що згідно з частиною першою статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. 
Отже, Верховний Суд, встановивши, що суди неправильно застосували норми матеріального права, суд касаційної інстанції наділений повноваженнями згідно зі статтею 412 ЦПК України змінити оскаржувані судові рішення або ухвалити нове рішення, дійшов висновку про скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанції у справі з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позовних вимог ОСОБА_1 та стягнення за рахунок держави грошової компенсації у розмірі 25 000 грн, виходячи при цьому з наведених вище підстав та обґрунтування позову, а саме: відсутність компенсації завданої шкоди впродовж тривалого часу та невідновлення житла; відсутність спеціального порядку відшкодування за пошкоджене внаслідок терористичного акта житло; нездатність держави захищати власність у розумінні ЄСПЛ; відсутність належного розслідування випадку заподіяння шкоди у розумінні ЄСПЛ за встановленого у відповідному кримінальному провадженні факту пошкодження внаслідок терористичного акта житла.
Керуючись статтями 400, 409, 410, 416, 418, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_3 - задовольнити частково.
Рішення Червонозаводського районного суду м. Харкова від 29 листопада 2017 року та постанову Апеляційного суду Харківської області від 16 квітня 2018 року скасувати. 
Позов  ОСОБА_1 до держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Національної гвардії України, Державної казначейської служби України, Антитерористичного центру при Службі безпеки України, прокуратури Харківської області про відшкодування майнової шкоди задовольнити частково. 
Стягнути з держави Україна за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з Єдиного казначейського рахунку на користь 
на користь  ОСОБА_1 грошову компенсацію 
у розмірі 25 тис. грн. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                                    Д. Д. Луспеник
 
Судді:                                                                                               Б. І. Гулько 
 
Є. В. Синельников
 
С. Ф. Хопта
 
Ю. В. Черняк