ПОСТАНОВА
Іменем України

23 квітня 2020 року 
Київ
справа №826/3247/17
провадження №К/9901/58564/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу 
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства соціальної політики України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства соціальної політики України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 травня 2018 року, ухваленого у складі колегії суддів: головуючого - Кузьменка В. А., суддів: Арсірія Р. О., Огурцова О. П., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Губської Л. В., суддів: Епель О. В., Федотова І. В.
І. Суть спору
1. У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства соціальної політики України, в якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття її на публічну службу та зобов`язати останнього здійснити заходи щодо працевлаштування її на публічну службу на посаду не нижче тієї, яку вона займала до вступу до Національної академії державного управління при Президентові України, рівноцінною за оплатою праці та характером діяльності.
2. В мотивування позову позивач зазначає, що займала посаду директора Департаменту гендерної політики та оздоровлення дітей Міністерства соціальної політики України.
2.1. Позивач вказує, що 04 вересня 2013 року між нею та Міністерством соціальної політики України укладено договір-направлення на навчання в аспірантурі з відривом від виробництва Національної академії державного управління при Президентові України (далі - Національна академія) № 09-15/13, за умовами якого відповідач зобов`язався зокрема зарахувати позивача на період навчання до кадрового резерву на посаду директора Департаменту гендерної політики та оздоровлення дітей та надати після закінчення навчання в аспірантурі посаду не нижче тієї, яку вона займала до вступу в Національну академію, рівноцінну за оплатою праці та характером діяльності.
2.2. Закінчивши навчання, ОСОБА_1 звернулась до відповідача із заявою від 21 листопада 2016 року про призначення її на попередньо зайняту посаду, однак відповідач відмовив з підстав виконання зобов`язань згідно з договору-направлення від 04 вересня 2013 року № 09-15/13, зокрема щодо захисту дисертації або подання її спеціалізованій вченій раді Національної академії.
2.3. Вважаючи наведені дії відповідача протиправними, ОСОБА_1 звернулась до суду з вимогою про зобов`язати здійснити заходи щодо працевлаштування її на публічну службу на посаду не нижче тієї, яку вона займала до вступу до Національної академії.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Наказом Міністерства соціальної політики України від 26 вересня 2012 року № 544к ОСОБА_1 призначено на посаду директора Департаменту гендерної політики та оздоровлення дітей.
4. 04 вересня 2013 року між позивачем та Міністерством соціальної політики України укладено договір-направлення № 09-15/13 на навчання в аспірантурі з відривом від виробництва Національної академії, за умовами якого відповідач зобов`язався, зокрема, зарахувати позивача на період навчання до кадрового резерву на посаду директора Департаменту гендерної політики та оздоровлення дітей та надати після закінчення навчання в аспірантурі посаду не нижче тієї, яку вона займала до вступу в Національну академію, рівноцінну за оплатою праці та характером діяльності.
5. Відповідно до наказу Міністерства соціальної політики України від 11 листопада 2013 року № 765 позивача звільнено 14 листопада 2013 року за власним бажанням у зв`язку із зарахуванням до Національної академії.
6. Згідно з наказом Національної академії від 11 листопада 2013 року № 688-к ОСОБА_1 зараховано до аспірантури з відривом від виробництва за державним замовленням з 15 листопада 2013 року.
7. 14 листопада 2016 року у відповідності до наказу Національної академії від 11 листопада 2016 року № 675-к ОСОБА_1 відраховано з аспірантури у зв`язку із закінченням терміну навчання, внаслідок чого 21 листопада 2016 року позивач звернулась до Міністерства соціальної політики України із заявою, в якій просила призначити її на посаду директора Департаменту сімейної, гендерної політики та протидії торгівлі людьми, як таку, що закінчила навчання в аспірантурі Національної академії за договором-направленням від 04 вересня 2013 року № 09-15/13.
8. У зв`язку з неотриманням відповіді на вказану заяву, 16 січня 2017 року позивач звернулася до Міністерства соціальної політики України зі зверненням про вирішення питання працевлаштування.
9. Листом від 27 січня 2017 року № 287/0/5-17/30 відповідачем повідомлено ОСОБА_1 , що посада директора Департаменту гендерної політики та оздоровлення дітей у штатному розписі Міністерства відсутня. Крім того, зазначено про відсутність в наданих позивачем документах інформації про виконання зобов`язань відповідно до договору-направлення від 04 вересня 2013 року № 09-15/13, зокрема, щодо захисту дисертації або подання її спеціалізованій вченій раді Національної академії.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
10. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2018 року, позовні вимоги задоволено.
10.1. Визнано протиправною бездіяльність Міністерства соціальної політики України щодо ненадання ОСОБА_1 посади не нижче тієї, яку вона займала до вступу до Національної академії, рівноцінної за оплатою праці та характером діяльності.
10.2. Зобов`язано Міністерство соціальної політики України вчинити дії щодо надання ОСОБА_1 посади не нижче тієї, яку вона займала до вступу до Національної академії, рівноцінної за оплатою праці та характером діяльності.
11. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач має обов`язок працевлаштувати позивачку після її навчання.
12. Зазначена позиція була підтримана і Київським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження 
13. У касаційній скарзі представник відповідача, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
14. Свою касаційну скаргу мотивує неврахуванням судами попередніх інстанцій того, що на момент виникнення спірних правовідносин та розгляду справи позивачем не доведено виконання умов договору-направлення № 09-15/13 та захисту наукової дисертації. Разом з цим законом не передбачено прийняття на посади державної служби аспірантів, які закінчили навчання в аспірантурі з відривом від виробництва за державним замовленням без конкурсу.
14.1. Наголошує, що судом першої інстанції застосовано Положення про працевлаштування випускників Національної академії державного управління при Президентові України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2013 року № 255, яке втратило чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів від 27 вересня 2016 року № 674.
14.2. Крім того вказує, що суд апеляційної інстанції застосував Закон України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ, який втратив чинність на момент виникнення спірних правовідносин, а отже не підлягає застосуванню.
15. Водночас позивач у відзиві вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
17. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
18. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
19. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
20. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
21. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Згідно зі статтею 43 Конституції України кожному гарантується право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.
23. Відповідно до пункту 43 Положення про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01 березня 1999 року № 309 аспіранти, які закінчили навчання в аспірантурі з відривом від виробництва за державним замовленням, працевлаштовуються згідно з типовою угодою, а аспіранти, які закінчили навчання в аспірантурі поза державним замовленням, - згідно з контрактом.
VI. Позиція Верховного Суду
24. Спірні правовідносини, які склались у цій справі зводяться до питання наявності чи відсутності у Міністерства соціальної політики України обов`язку працевлаштувати позивача на державну службу після закінчення останньою навчання в аспірантурі з відривом від виробництва.
25. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається зі змісту договору-направлення на навчання в аспірантурі з відривом від виробництва від 04 вересня 2013 року № 09-15/13 орган, установа (Міністерство соціальної політики України) направляє ОСОБА_1 на навчання та зобов`язується, зокрема, надати випускнику після закінчення навчання в аспірантурі Національної академії посаду не нижче тієї, яку він займав до вступу в Національну академію, рівноцінну за оплатою праці та характеру діяльності. В свою чергу особа, направлена на навчання ( ОСОБА_1 ) зобов`язується прибути після закінчення навчання Національної академії на державну службу до відповідного органу, установи, відпрацювати не менше трьох років. 
26. Слід зазначити, що питання працевлаштування аспірантів, які закінчили навчання в аспірантурі, на час вступу ОСОБА_1 до аспірантури та укладення нею вказаного договору-направлення, було врегульовано Положенням про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01 березня 1999 року № 309. Це положення містило норми, які наділяли аспірантів правом на подальше (після закінчення аспірантури) працевлаштування та визначало у який спосіб це здійснюється.
27. Так, відповідно до пункту 43 зазначеного Положення аспіранти, які закінчили навчання в аспірантурі з відривом від виробництва за державним замовленням, працевлаштовуються згідно з типовою угодою, а аспіранти, які закінчили навчання в аспірантурі поза державним замовленням, - згідно з контрактом.
28. 19 квітня 2016 року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 261, якою затверджено Порядок підготовки здобувачів вищої освіти ступеня доктора філософії та доктора наук у вищих навчальних закладах (наукових установах), яким по-іншому врегульовано механізм підготовки здобувачів вищої освіти на третьому (освітньо-науковому) та науковому рівнях вищої освіти з метою здобуття ступеня вищої освіти доктора філософії та доктора наук відповідно, та не врегульовано механізму їх працевлаштування.
29. Водночас пунктом 2 цієї ж постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 261 установлено, що підготовка вищими навчальними закладами та науковими установами аспірантів (ад`юнктів) і докторантів, що започаткована до набрання чинності цією постановою, продовжується в межах передбаченого строку підготовки відповідно до Положення про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 березня 1999 року № 309.
30. Пунктом 3 вказаної Постанови визнано такими, що втратили чинність, постанови Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається, в тому числі й постанова Кабінету Міністрів України від 01 березня 1999 року № 309 "Про затвердження Положення про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів". Однак, пункт 3 постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 261 набирає чинності з 01 січня 2019 року.
31. Це означає, що Положення про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 01 березня 1999 року № 309, втратило свою чинність тільки 01 січня 2019 року, а отже було чинним на час звернення ОСОБА_1 до Міністерства соціальної політики України.
32. Таке правове регулювання спірних правовідносин, зокрема й наявність пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 261 в поєднанні з фактичними обставинами справи, дають підстави для висновку, що Міністерство соціальної політики України повинно було дотримуватись вимог чинного Положення про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 березня 1999 року № 309, в частині виконання ним типової угоди про підготовку аспіранта, який навчається в аспірантурі з відривом від виробництва, відповідно до договору-направлення від 04 вересня 2013 року № 09-15/13.
33. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 13 лютого 2020 року у справі № 120/584/19-а.
34. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
35. Одним із основоположних аспектів (елементів) верховенства права є принцип юридичної визначеності, який як зазначено у звіті Венеційської комісії 2011 року "Верховенство права", вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними. Зворотна дія юридичних норм також суперечить принципові юридичної визначеності, принаймні у кримінальному праві (стаття 7 ЄКПЛ), оскільки суб`єкти права повинні знати наслідки своєї поведінки; але це також стосується і цивільного та адміністративного права - тієї мірою, що негативно впливає на права та законні інтереси особи (пункт 46).
36. Юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна дотримуватись взятих на себе певних зобов`язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (поняття "законних очікувань") (пункт 48).
37. В контексті спірних правовідносин, зважаючи на принцип верховенства права, варто зауважити, що ОСОБА_1 , уклавши договір-направлення на навчання в аспірантурі з відривом від виробництва від 04 вересня 2013 року № 09-15/13 та, виконавши його умови, мала законні очікування на працевлаштування після закінчення навчання в аспірантурі.
38. За таких обставин, відмова Міністерства соціальної політики України працевлаштувати позивача є протиправною, про що обґрунтовано вказано судами попередніх інстанцій.
39. Водночас, слід зазначити, що навчання ОСОБА_1 пов`язане з її підготовкою на здобуття наукового ступеня кандидата наук зі спеціальності "теорія та історія державного управління" (25.00.01   ), як вбачається з договору-направлення на навчання в аспірантурі з відривом від виробництва від 04 вересня 2013 року № 09-15/13. Рішенням Спеціалізованої вченої ради Національної академії від 14 грудня 2017 року на підставі прилюдного захисту дисертації ОСОБА_1 "Взаємовідносини органів влади та громадськості у протидії торгівлі людьми" у вигляді рукопису за спеціальністю "25.00.01 - Теорія та історія державного управління" присуджено науковий ступінь кандидата наук з державного управління.
40. Таким чином помилковим є посилання суду апеляційної інстанції на постанову Кабінету Міністрів України "Деякі питання реформування системи професійного навчання державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування" від 27 вересня 2016 р. № 674, оскільки така стосується осіб, які вступили на навчання за спеціальністю "Публічне управління та адміністрування" галузі знань "Публічне управління та адміністрування".
41. Крім того суд першої інстанції помилково застосував до спірних правовідносин статтю 48 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, в тому числі її частину сьому, згідно з якою на строк професійного навчання за державним службовцем зберігаються його посада та заробітна плата, оскільки ОСОБА_1 було звільнено з державної служби за її власним бажанням і за нею не зберігалась посада та заробітна плата. Навчання ж позивача в аспірантурі не є професійним навчанням в розумінні Закону України "Про державну службу", що виключає застосування до спірних правовідносин положень статті 48 Закону України "Про державну службу"
42. З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права в частині, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 КАС України, Верховний Суд вважає необхідним змінити рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2018 року в частині мотивів її прийняття, залишивши судові рішення першої та апеляційної інстанцій в іншій частині - без змін.
Керуючись пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1.          Касаційну скаргу Міністерства соціальної політики України задовольнити частково.
2.          Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2018 року у цій справі змінити в частині мотивування, в іншій частині судові рішення - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М.   І. Смокович 
Судді                                                                                                    Н. А. Данилевич
                                                                                                                        Н. В. Шевцова