ПОСТАНОВА
Іменем України

27 квітня 2020 року 
Київ
справа №826/19267/16
адміністративне провадження №К/9901/14641/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур    О.В., Уханенка    С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/19267/16
за позовом  ОСОБА_1 до Генерального прокурора України Луценка Юрія Віталійовича, прокурора управління організації прийому громадян, розгляду звернень і запитів Генеральної прокуратури України Міщенко Таїсії Петрівни, Генеральної прокуратури України про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Генеральної прокуратури України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2018 року, прийняте в складі: головуючого судді Катющенка В.П., і на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2019 року, ухвалену в складі: головуючого судді Собківа Я.М., суддів Ісаєнко Ю.А., Файдюка В.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1.           ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Генерального прокурора України Луценка Юрія Віталійовича (далі - відповідач-1, Генеральний прокурор України Луценка    Ю.В.), прокурора управління організації прийому громадян, розгляду звернень і запитів Генеральної прокуратури України Міщенко Таїсії Петрівни (далі - відповідач-2, прокурор управління Генеральної прокуратури України Міщенко Т.П.), Генеральної прокуратури України (далі - відповідач-3) із вимогами: визнати бездіяльність Генерального прокурора України Луценка    Ю.В., яка полягає у тому, що він не розглянув скаргу на бездіяльність прокурора від 19 вересня 2016 року; визнати неправомірними дії прокурора управління Генеральної прокуратури України Міщенко Т.П., яка полягає у тому, що вона направила скаргу на бездіяльність прокурора від 19 вересня 2016    року до органу та посадовій особі, дії чи рішення якого оскаржуються; зобов`язати Генерального прокурора України Луценка Ю.В. розглянути скаргу на бездіяльність прокурора від 19 вересня 2016 року.
2.          На обґрунтування позову позивач посилався на те, що 19 вересня 2016    року ним було надіслано скаргу на ім`я Генерального прокурора України щодо вжиття заходів для припинення бездіяльності прокурора міста Києва щодо розгляду його скарги від 31 серпня 2016 року та неправомірністю дій начальника відділу Матвійчука Ю. 20 вересня 2016 року прокурор управління Генеральної прокуратури України Міщенко Т.П його скаргу направила на адресу Прокуратури міста Києва для розгляду. Позивач уважає, що такі дії порушують вимоги частини четвертої статті 7 Закону України від 02 жовтня 1996 року №393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон №393/96-ВР).
3.          Представник відповідачів проти позову заперечував, зазначив, що скарга розглянута з дотриманням вимог Закону №393/96-ВР та положень Інструкції про порядок розгляду та особистого прийому в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 27 грудня 2014 року №9гн (далі - Інструкція №9гн).
4.          Також представник відповідачів посилалася на ту обставину, що позивачем до своєї скарги, у порушення вимог статті 16 Закону №393/96-ВР, не було додано документів, необхідних для її розгляду.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
5.          19 вересня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Генерального прокурора України Луценка Ю.В. зі скаргою, у якій зазначив, що 31 серпня 2016 року ним було подано скаргу до Прокуратури міста Києва на бездіяльність прокурора, у якій він просив відкрити дисциплінарне провадження стосовно останнього. Водночас листом від 05 вересня 2016 року №04/3-р-16 Прокуратурою міста Києва скаргу позивача скеровано до Київської місцевої прокуратури №3. Оскільки позивач звертався зі скаргою до прокурора міста Києва, а остання була розглянута начальником відділу Матвійчуком Ю., позивач просив припинити таку бездіяльність прокурора міста Києва та неправомірні дії начальника відділу Матвійчука Ю., а також зобов`язати прокурора міста Києва розглянути скаргу від 31 серпня 2016 року у його присутності.
6.          Генеральною прокуратурою України супровідним листом від 20 вересня 2016 року №19-р за підписом прокурора управління Генеральної прокуратури України Міщенко Т.П. скаргу позивача від 19 вересня 2016 року направлено для розгляду до Прокуратури міста Києва.
7.          Уважаючи, що Генеральним прокурором України вчинено бездіяльність, яка полягає у нерозгляді його скарги, а прокурором управління Генеральної прокуратури України Міщенко Т.П. вчинено протиправні дії у зв`язку з направленням його скарги органу та посадовій особі, дії чи рішення якого оскаржуються, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8.          Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01   листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2019 року, адміністративний позов задоволено частково: визнано неправомірними дії прокурора управління Генеральної прокуратури України Міщенко Т.П. щодо направлення для розгляду скарги ОСОБА_1 від 19 вересня 2016 року до Прокуратури міста Києва; зобов`язано Генеральну прокуратуру України повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 на бездіяльність прокурора від 19 вересня 2016 року; в іншій частині позовних вимог відмовлено.
9.          Суд першої інстанції, з позицією якої погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи частково позовні вимоги, виходив із того, що позивач звернувся в порядку, передбаченому положеннями Закону №393/96-ВР, до Генеральної прокуратури України зі скаргою від 19 вересня 2016 року на бездіяльність прокурора міста Києва щодо розгляду його скарги від 31 серпня 2016 року. Однак супровідним листом від 20 вересня 2016 року №19-р за підписом прокурора управління Генеральної прокуратури України Міщенко    Т.П., таку скаргу було надіслано на адресу Прокуратури міста Києва для розгляду та прийняття відповідного рішення.
10.          Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачем-2 не було дотримано вимог частини четвертої статті 7 Закону №393/96-ВР та Інструкції №9гн при направленні вказаної скарги для розгляду до того органу або посадової особи, дії чи рішення яких оскаржуються, а тому вимоги в частині визнання неправомірними дій прокурора управління Генеральної прокуратури України Міщенко Т.П. щодо направлення для розгляду скарги ОСОБА_1 від 19 вересня 2016 року до Прокуратури міста Києва та зобов`язання Генеральну прокуратуру України повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 на бездіяльність прокурора від 19 вересня 2016 року є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.
11.          Також суди попередніх інстанцій вказали, що позивач не відноситься до категорії осіб, зазначених у пункті 3.5 Інструкції №9гн, а тому особисто таку скаргу не повинен розглядати Генеральний прокурор України та надавати відповідь.
12.          Ураховуючи те, що особисто Генеральний прокурор України не розглядав скаргу позивача та не повинен був її розглядати, суди попередніх інстанцій дійшли висновку щодо відсутності підстав для визнання його бездіяльності протиправною та зобов`язання останнього розглянути скаргу  
ОСОБА_1 ІV . Провадження в суді касаційної інстанції
13.          21 травня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Генеральної прокуратури України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2018 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04    березня 2019 року.
14.          У касаційній скарзі відповідач, не погоджуючись з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким відмовити в задоволені позовних вимог в цій частині.
15.          Скаржник зазначає, що відповідно до пункту 3.4 Інструкції №9гн щодо кожного звернення до прокуратур усіх рівнів може бути виконано одну з таких дій: прийнято до розгляду, скеровано за територіальністю та/чи належністю, повернуто заявнику з наданням відповідних роз`яснень, долучено до наглядового провадження чи номенклатурної справи.
16.          Згідно з положеннями пункту 4.3 Інструкції №9гн звернення, які надійшли до Генеральної прокуратури України вперше і за ними не приймалось рішення прокурорами обласного рівня (перинні звернення), управлінням організації прийому громадян та розгляду звернень надсилаються до підпорядкованих прокуратур для вирішення.
17.          Статтею 16 Закону №393/96-ВР визначено, що до скарги додаються наявні у громадянина рішення або копії рішень, які приймалися за його зверненням раніше, а також інші документи, необхідні для розгляду скарги, які після її розгляду повертаються громадянину.
18.          Скаржник пояснює, що 31 серпня 2016 року позивач звернувся до прокурора міста Києва зі скаргою на неналежний розгляд його попередньої скарги від 08 серпня 2016 року на дії слідчого. Начальником відділу Прокуратури міста Києва це звернення скеровано для розгляду до Київської місцевої прокуратури №3. За доводами позивача, надання йому відповіді на звернення начальником відділу Прокуратури міста Києва, а не особою, якій його було адресовано (прокурор міста Києва), свідчить про бездіяльність останнього. Саме у зв`язку з цим Ханикін Д.В. і звернувся 19 вересня 2016 року зі скаргою на його дії. Отже, прокурором міста Києва рішення за скаргами ОСОБА_1 не приймалось.
19.          За таких обставин, на думку скаржника, прокурором управління Генеральної прокуратури України Міщенко Т.П. скаргу позивача від 19 вересня 2016 року обґрунтовано направлено за належністю для розгляду та прийняття рішення відповідно до вимог чинного законодавства до Прокуратури міста Києва.
20.          За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській    О.Р., суддям Кашпур    О.В., Уханенку    С.А.
21.          Ухвалою Верховного Суду від 10 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
22.          Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
23.          08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон №460-XI), яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) унесені зміни.
24.          Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
25.          З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями КАС України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом №460-IX.
26.          Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27.          Згідно зі статтею 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
28.          Статтею 1 Закону №393/96-ВР передбачено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
29.          Відповідно до статті 3 Закону №393/96-ВР скарга - це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
30.          Статтями 4, 5 Закону №393/96-ВР встановлено, що до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов`язки або його незаконно притягнуто до відповідальності. Звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
31.          Згідно з частиною четвертою статті 7 Закону №393/96-ВР, якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями. Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.
32.          Скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду (стаття 16 Закону №393/96-ВР).
33.          Обов`язки органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв чи скарг передбачені статтею 19 Закону №393/96-ВР.
34.          Так, зазначені органи мають, зокрема, об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення, не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам.
35.          Відповідно до підпункту 1.1 пункту 1 наказу Генерального прокурора України від 30 грудня 2015 року №430 «Про організацію діяльності органів прокуратури України з особистого прийому, розгляду звернень та забезпечення доступу до публічної інформації», першому заступнику та заступникам Генерального прокурора України, заступнику Генерального прокурора України - Головному військовому прокурору, заступнику Генерального прокурора України - керівнику Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, структурних підрозділів апаратів забезпечити проведення особистого прийому громадян, розгляд звернень, доступ до публічної інформації, що знаходиться у володінні органів прокуратури, відповідно до вимог чинного законодавства та нормативних документів Генеральної прокуратури України.
36.          Організацію роботи щодо особистого прийому громадян, розгляду звернень, доступу до публічної інформації в органах прокуратури покласти у Генеральній прокуратурі України та регіональних прокуратурах - на підрозділи з організації прийому громадян, розгляду звернень і запитів.
37.          Згідно з пунктом 1.1 Інструкції №9гн розгляд звернень та особистий прийом в органах прокуратури здійснюється відповідно до Конституції України, Законів України «Про звернення громадян», «Про прокуратуру», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про статус народного депутата України», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про Регламент Верховної Ради України», «Про комітети Верховної Ради України», інших законодавчих актів України.
38.          Пунктом 1.5 Інструкції №9гн передбачено, що розгляд звернень в органах прокуратури здійснюється, зокрема на принципах законності, об`єктивності, неупередженості, добросовісності.
39.          Відповідно до пункту 1.6 Інструкції №9гн скарга - це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, інших осіб, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
40.          Згідно з пунктом 2.7 Інструкції №9гн скарга на рішення прокурора може бути подана прокурору вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення з ним громадянина.
41.          Скарги на дії та рішення підпорядкованих прокурорів надсилаються до Генеральної прокуратури України з долученням копій відповідей прокурорів обласного та районного рівнів (пункт 2.8. Інструкції №9гн).
42.          Пункти 3.3, 3.4 Інструкції №9гн передбачають, що після реєстрації звернення передаються для попереднього розгляду в Генеральній прокуратурі України - до управління організації прийому громадян та розгляду звернень, у прокуратурах обласного рівня - до відповідних структурних підрозділів.
43.          За результатами попереднього розгляду звернень працівниками зазначених підрозділів приймається рішення щодо: передачі звернення для доповіді керівництву органу прокуратури; передачі звернення відповідному структурному підрозділу (чи декільком структурним підрозділам) органу прокуратури для розгляду; скерування звернення за територіальністю та/чи належністю; повернення звернення заявнику з наданням відповідних роз`яснень; долучення звернення до наглядового провадження чи номенклатурної справи.
44.          Пунктом 3.5 Інструкції №9гн встановлено, що для доповіді Генеральному прокурору України або особі, яка виконує його обов`язки, подаються звернення, які надійшли на його ім`я від Президента України, Голови Верховної Ради України, Глави Адміністрації Президента України, Прем`єр-міністра України, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, Голови Конституційного Суду України, Голови Верховного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, голів вищих спеціалізованих судів України, Міністра внутрішніх справ України, Міністра юстиції України, Голови Служби безпеки України, Голови Державної фіскальної служби України, Голови Державної прикордонної служби України, Голови Вищої ради юстиції, Голови Центральної виборчої комісії, запити народних депутатів України, звернення Героїв України, Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни, скарги на дії та рішення першого заступника і заступників Генерального прокурора України, а також з актуальних питань, що викликали підвищену увагу громадськості та засобів масової інформації.
45.          Відповідно до пункту 3.6 Інструкції №9гн документи, зазначені у пункті 3.5 Інструкції, за резолюцією Генерального прокурора України передаються першому заступнику та заступникам Генерального прокурора України для організації розгляду і підготовки відповідей.
46.          Положеннями пункту 3.9 Інструкції №9гн передбачено, що керівництву самостійних структурних підрозділів Генеральної прокуратури України передаються на розгляд звернення з питань зволікання, тривалого неприйняття рішень у центральному апараті, прийнятих рішень прокурорами обласного рівня, залишення їх без розгляду.
47.          Згідно з пунктом 5.2 Інструкції №9гн у Генеральній прокуратурі України порядок розгляду скарг на рішення прокурорів обласного рівня визначається керівниками самостійних структурних підрозділів або їх заступниками.
48.          Направлення звернень прокурорам, що не мають повноважень на їх розгляд або дії яких оскаржуються, забороняється. Не допускається прийняття рішень у зверненнях за висновками підпорядкованих прокурорів, чиї дії оскаржуються (пункт 5.4 Інструкції №9гн).
VI. Позиція Верховного Суду          
49.          Як установили суди попередніх інстанцій, скаргу на бездіяльність прокурора міста Києва і дії начальник відділу Матвійчука Ю. від 19 вересня 2016 року щодо розгляду його скарги ОСОБА_1 направив у порядку підлеглості вищому органу, однак прокурор управління Генеральної прокуратури України Міщенко Т.П. не надала позивачу відповіді про результати розгляду скарги, а, всупереч вимогам частини четвертої статті 7 Закону №393/96-ВР, направила її до Прокуратури міста Києва, тобто до органу, діяльність якого оскаржується.
50.          За таких обставин суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованих висновків про протиправність дій відповідача-2 щодо розгляду й вирішення поданої у порядку Закону №393/96-ВР скарги ОСОБА_1 і необхідності зобов`язати відповідача-3 розглянути цю скаргу.
51.          Твердження Генеральної прокуратури України, що оскільки перевірка викладених в скарзі від 31 серпня 2016 року обставин не проводилась і відповідне рішення не приймалось, тому скарга ОСОБА_1 від 19 вересня 2016 року була спрямована для вирішення за належністю, Суд відхиляє з огляду на те, що в такій не порушувалось питання, які належать до компетенції Прокуратури міста Києва. 
52.          Посилання Генеральної прокуратури України на висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 18 квітня 2018 року в справі №818/1003/16 є безпідставними, оскільки така постанова прийнята за інших обставин справи.
53.          Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
54.          Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
55.          Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
56.          Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.
57.          Зважаючи на приписи статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020), касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
58.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, Суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
59.          Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
60.          Касаційну скаргу Генеральної прокуратури України залишити без задоволення.
61.          Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2018 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04   березня 2019 року залишити без змін.
62.          Судові витрати не розподіляються.
63.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко