ПОСТАНОВА
Іменем України

10 квітня 2020 року 
Київ
справа №260/341/19
адміністративне провадження №К/9901/33159/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду   у складі колегії суддів: головуючого судді Качмара В.Я., суддів: Курильця А.Р., Мікули О.І. від 23.10.2019 
у справі № 260/341/19
за позовом     ОСОБА_1 
до Перечинської міської ради Закарпатської області   
про визнання незаконним та скасування рішення
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2019 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Перечинської міської ради Закарпатської області (далі також - відповідач),  в якому просила: визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 11.10.2018 №357 в частині відмови у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 ; зобов`язати відповідача повторно розглянути її заяву від 11.04.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для обслуговування будинку в розмірі 0,10 га.
2. Рішенням    Закарпатського окружного адміністративного суду від 26.07.2019 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26.07.2019 скасовано та закрито провадження у цій справі.
4. 29.11.2019 до Верховного Суду від позивача надійшла касаційна скарга на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019, в якій просить таку скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
5. Ухвалою Верховного Суду від 13.01.2020 відкрито касаційне провадження у даній справі.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням Перечинської селищної ради від 15.02.2001 у зв`язку з продажем адмінбудинку було вирішено вилучити від Відкритого акціонерного товариства «Агрокомплекс» земельну ділянку 0,3577 га за адресою: АДРЕСА_1 та надати в постійне користування для соціальних послуг позивачеві у зв`язку з придбанням адмінбудинку.
7. У подальшому 28.09.2001 позивач отримала державний акт на право постійного користування даною земельною ділянкою серії І- ЗК №001612 (далі - Державний акт) для обслуговування благодійного фонду.
8. Відповідно до свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 13.01.2006 №5 за адресою: АДРЕСА_1 зареєстрована будівля «Притулок для дітей - сиріт сімейного типу» 571,7 кв.м, яка на праві приватної власності належить позивачеві.
9. 12.04.2018 позивач звернулася до Міської ради з заявою, якою повідомила, що будинок, який знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, є нежитловим, однак вона має намір перевести його в житловий, та просила надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 0,10 га для обслуговування будинку за адресою: АДРЕСА_1 та для ведення особистого селянського господарства за тією ж адресою в розмірі 2,0 га.
10. Листом від 25.05.2018 №67/05-12 відповідачем повідомлено позивача, що запитувана нею земельна ділянка надана їй у постійне користування для обслуговування благодійного фонду. Чинною містобудівною документацією вказана територія не передбачена для житлової забудови та для введення особистого селянського господарства.
11. Також з тих самих питань позивач зверталася до відповідача 20.07.2018 та 17.09.2018 і просила розглянути повторно її звернення.
12. За результатами розгляду заяви позивача пунктом 17 Рішення від 11.10.2018 №357 їй було відмовлено у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, площею 0,10 га у зв`язку з невідповідністю місця розташування генеральному плану та вимогам частини четвертої   статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також пунктом 4 рішення відповідача від 11.10.2018 №359 відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у зв`язку з невідповідністю поданого клопотання (заяви) вимогам частини шостої   статті 118 Земельного кодексу України, а саме до клопотання (заяви) повинні бути додані графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
13. Вважаючи рішення, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, площею 0,10 га, незаконним та таким, що підлягає скасуванню позивач звернулась до суду із цим позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14. Позивач свої вимоги обґрунтовувала тим, що    оспорюване рішення відповідача є незаконним, оскільки у Перечинської міської ради Закарпатської області    відсутні нормативно-правові акти, генеральні плани населених пунктів та інша містобудівна документація, схеми землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проекти землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджені у встановленому   законом   порядку. Таким чином, відповідач не міг відмовити позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельної ділянки для обслуговування будинку в розмірі 0,10 га з підстав невідповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації.
15. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що відповідач, приймаючи оспорюване рішення, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством України. 
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що   позивач має державний акт на право постійного користування земельною   ділянкою з цільовим призначенням для обслуговування благодійного фонду і дана земельна ділянка є сформованою, тому позивачу в разі потреби потрібно звертатися з заявою та змінювати цільове призначення земельної ділянки, а саме для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, а в подальшому просити дозвіл на виготовлення детального плану території.
17. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у даній справі, виходив із того, що у розглядуваних відносинах має місце спір щодо права на отримання безоплатно у власність земельної ділянки для обслуговування житлового будинку, яка є частиною земельної ділянки, наданої для обслуговування благодійного фонду, та на якій розміщена належна позивачу нежитлова будівля. Враховуючи, що згідно з принципом єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованого на ній будинку, споруди, особа, яка законно набула у власність будинок, споруду, має цивільний інтерес в оформленні права на земельну ділянку під такими будинком і спорудою після їх набуття, даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є рішенням, яке породжує цивільне право або інтерес. Оскільки за наслідками прийняття оскаржуваного рішення відповідача позивач не набуває речового права на земельну ділянку, то спір не стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
20. Відповідно до  статті 19 Конституції України    органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією    та законами України.
21. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені  Конституцією  та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. За змістом статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
23. Частиною другою статті 4 Земельного кодексу України передбачено, що завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
24. Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» проект землеустрою - це сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.
25. Згідно з пунктом "в" частини третьої   статті 116 Земельного кодексу України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
26. Відповідно до частини 6    статті 118 Земельного кодексу України    громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
27. Згідно з положеннями частини 7 даної статті    відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
28. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у розглядуваних відносинах має місце спір щодо права на отримання безоплатно у власність земельної ділянки для обслуговування будинку, яка є частиною земельної ділянки, наданої для обслуговування благодійного фонду, та на якій розміщена належна позивачці нежитлова будівля, яка, у свою чергу, має цивільний інтерес в оформленні права на земельну ділянку під такими будинком і спорудою після їх набуття, відтак спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
29. Колегія суддів вважає такий висновок суду апеляційної інстанції помилковим з огляду на наступне.
30. Відповідно до   статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод    від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
31. Пунктом 1 частини першої   статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
32. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
33. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
34. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
35. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
36. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
37. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів в порядку цивільного судочинства.
38. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
39. Конституційний Суд України в Рішенні від 01.04.2010 № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.
40. Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
41. Так, у постановах від 21.03.2018 у справі № 536/233/16-ц, від 11.09.2019 у справі № 924/174/18, від 18.02.2020 у справі №912/2730/18, від 04.03.2020 у справі №280/174/19 Велика Палата Верховного суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови в затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі   не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
42. Проект технічної документації земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.
43. Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту технічної документації щодо земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
44. З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що спір виник щодо правомірності рішення відповідача від 11.10.2018 №357 в частині відмови у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, у звязку із невідповідністю місця розташування генеральному плану та вимогам частини четвертої   статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
45. З огляду на викладене, колегія суддів вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції, що спір у даній справі є спором щодо права на отримання безоплатно у власність земельної ділянки для обслуговування будинку, оскільки отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, а оспорювана відмова позивачеві в наданні такого дозволу у зв`язку з невідповідністю місця розташування генеральному плану та вимогам частини четвертої   статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не є порушенням її цивільного права, а відтак у даних правовідносинах відповідач реалізував свої контрольні функції у сфері управління діяльністю. Дозвіл на виготовлення проекту землеустрою не є підставою для набуття позивачем права власності на вказану земельну ділянку. 
46. Колегія суддів вважає помилковими посилання суду апеляційної інстанції на постанову Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі 706/563/15-а, оскільки у даній справі позивач оскаржувала рішення відповідача про надання третій особі у справі дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки під житловим будинком, який перебуває у їх спільній сумісній власності, а відтак фактичні обставини у вказаній справі та у справі, рішення за результатом розгляду якої є предметом касаційного перегляду, є різними.
47. Також помилковим є врахування судом апеляційної інстанції висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03.04.2019 у справі №   921/158/18 (провадження №   12-28гс19), оскільки предметом спору у такій є визнання незаконними (протиправними) дій стосовно незатвердження проекту землеустрою щодо відведення позивачеві земельної ділянки в оренду та визнання укладеним договору оренди земельної ділянки, та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.07.2018 у справі   № 826/8018/17 (провадження №   11-546апп18), оскільки предметом спору у такій є визнання протиправними і скасування рішень про відмову в передачі земельної ділянки у приватну власність для будівництва та обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд, а також зобов`язання відповідача розглянути проекти землеустрою щодо передачі зазначених земельних ділянок у приватну власність кожному з позивачів та прийняти відповідні рішення. Натомість у межах даної справи позивач просить визнати незаконним та скасувати рішення відповідача в частині відмови у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою та зобов`язати відповідача повторно розглянути її заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Також є відмінними і фактичні обставини даної справи та справ №   921/158/18 та №826/8018/17.
48. Колегія суддів звертає увагу, що у позовній заяві позивач не просив визнати за ним право власності на земельну ділянку, а заявив вимогу про визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень, яке перешкоджає йому в реалізації законодавчо закріпленого права на отримання земельної ділянки у власність. 
49. Ураховуючи наведене, Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів.
50. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково (...) для продовження розгляду.
51. Ураховуючи вищенаведене, а також положення статті 353 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку про те, що постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 підлягає скасуванню, а справа - передачі до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
52. Враховуючи, що суд касаційної інстанції повертає справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, то в силу частини шостої      статті 139 КАС України      судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд 
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                       І.В. Желєзний
Судді:                                                                                                                               Я.О. Берназюк
                                                                                                                                     Н.В. Коваленко