ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Головуючий суддя у першій інстанції : Маєцька Н.Д.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 червня 2020 року	Львів	Справа № 260/167/20 пров. № А/857/5374/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді:                                         Бруновської Н.В.
суддів:                                                             Макарика В.Я., Шавеля Р.М.
за участю секретаря судового засідання:          Волошин М.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Берегуйфалівського закладу дошкільної освіти Берегівського району Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду  від 17 березня 2020 року у справі № 260/167/20 за адміністративним позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до Берегуйфалівського закладу дошкільної освіти Берегівського району Закарпатської області про застосування заходів реагування, – 

ВСТАНОВИВ :

16.01.2020р. позивач Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області звернувся в суд з позовом до Берегуйфалівського закладу дошкільної освіти Берегівського району Закарпатської області про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи Берегуйфалівського закладу дошкільної освіти Берегівського району Закарпатської області, розташованого за адресою: Закарпатська область, Берегівський район, село Берегуйфалу, вулиця Ракоці, 160.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 17.03.2020р. позов задоволено. Суд застосував заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи, шляхом опечатування входу та відключення від джерел енергоживлення Берегуйфалівського закладу дошкільної освіти Берегівського району Закарпатської області до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки. 

Не погоджуючись із даним рішенням, апелянт Берегуйфалівський заклад дошкільної освіти Берегівського району Закарпатської області подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.

Апелянт просить суд, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17.03.2020р. скасувати та прийняти нове рішення, яким в позові відмовити.

16.06.2020р. на адресу Восьмого апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання Берегуйфалівського закладу дошкільної освіти Берегівського району Закарпатської області про відкладення розгляду справи на період карантину.

ч.2 ст.313 КАС України передбачено, що неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

При цьому, ч.3 цієї статті передбачено, що якщо суд апеляційної інстанції визнав обов`язковою участь у судовому засіданні учасників справи, а вони не прибули, суд апеляційної інстанції може відкласти апеляційний розгляд справи.

Отже, колегія суддів не вбачає підстав для відкладення розгляду справи, оскільки учасники справи, належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду, а їх участь у судовому засіданні не визнана обов`язковою.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з`явились, хоча належним чином повідомленні про дату, час і місце розгляду справи в порядку ст.126 КАС України, що не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності відповідно до ст.313 КАС України.

ст.229 КАС України передбачено, що фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення виходячи з наступних підстав. 

Наказом Управління ДСНС України у Закарпатській області № 353 від 11.12.2019р. «Про проведення позапланових перевірок» вирішено провести позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання Берегуйфалівським закладом дошкільної освіти Берегівського району Закарпатської області вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.  

Так, за результатами перевірки складено акт від 13.12.2019р. за № 174 в якому зафіксовано виявлені порушення вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, а саме:
- не проведено технічне обслуговування наявних вогнегасників (розд. V п. 3.17 ППБУ Наказ МВС № 1417 від 30.12.2014 року);
- не проведені заміри опори ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання (розд. ІV п. 1.20 ППБУ Наказ МВС № 1417 від 30.12.2014 року);
- територія об`єкта, а також будинки, споруди, приміщення не забезпечені відповідними знаками безпеки. Знаки безпеки, згідно ДСТУ ISO 6309:2007 «Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір» (ISO 6309:1987, IDT) та ГОСТ 12.4.026-76 «ССБТ. Цветасигнальные и знаки безопасности» (розд. ІІ п. 8 ППБУ Наказ МВС № 1417 від 30.12.2014 року);
- приміщення та споруди необладнані системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (розд. V п. 1.2 ППБУ Наказ МВС № 1417 від 30.12.2014 року);
- не проведено технічне обслуговування наявних вогнегасників (розділ V п. 3.17 ППБУ Наказ МВС № 1417 від 30.12.2014 року);
- приміщення не забезпечені первинними засобами пожежогасіння згідно норм належності (розділ V п. 3.6 ППБУ Наказ МВС № 1417 від 30.12.2014 року);
- переносні вогнегасники не підвішені на вертикальній конструкції, не більше 1,5 м від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника (п. 1.6 розділу V ППБУ Наказ МВС № 1417 від 30.12.2014 року);
- на території відсутні пожежні щити (розділ V п. 3.11 ППБУ Наказ МВС № 1417 від 30.12.2014 року);
- з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів виконано методом «скрутки» (розділ ІV п. 1.6 ППБУ Наказ МВС № 1417 від 30.12.2014 року);
- наказом не призначено відповідального за пожежну безпеку (пункт 5 розділу ІІ ППБУ Наказ МВС № 1417 від 30.12.2014 року);
- лампи розжарювання не закриті ковпаками (пункт 1.18 розділу ІІ ППБУ Наказ МВС № 1417 від 30.12.2014 року);
- відсутні плани (схеми) евакуації людей на випадок пожежі (п. 5 розділу ІІ ППБУ Наказ МВС № 1417 від 30.12.2014 року);
- будівля не захищена від попадання блискавки та вторинних її проявів (розділ IV п. 1.21 ППБУ МВС № 1417 від 30.12.2014 року);
- не встановлений інформаційно-довідковий куточок з питань цивільного захисту, що буде частиною приміщення загального користування (п. 13 Порядку здійснення навчання населення дітям у надзвичайних ситуаціях, затвердженого ПКМУ від 26.06.2013 року № 444).

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Кодексом цивільного захисту України (далі -   КЦЗ України), Законами України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про об`єкти підвищеної небезпеки».

Так, відповідно до ч.2   ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені   Конституцією та законами України.

Згідно зі ст. 1, ч. 1,   2,   7   ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід та предмет перевірки.

Так, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

ч.1   ст.55 КЦЗ України передбачено, що забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Відповідно до ст.64 КЦЗ України   центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Згідно зі ст.66 КЦЗ України   центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

У п.12 ч. 1   ст.67 КЦЗ України зазначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

ч.2   ст.68 КЦЗ України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Із змісту п.п. 1, 2 ч.1, ч.2   ст.70 КЦЗ України   видно, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Колегія суддів враховує ту обставину, що захід реагування  у вигляді повного зупинення об`єкта підприємства до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоровою людей.

Вжиття заходів реагування на порушення тих чи інших правил пожежної безпеки слід оцінювати з врахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.

Верховний суд в своїй постанові від 28.11.2019р. в справі № 820/4971/16 наголошує на тому, що поняття «загрози життю та здоров`ю» є оціночним. Однак, вказане не спростовує необхідність дослідження судами доказів, якими обґрунтовується їх наявність, та зважаючи, що такі позови розглядаються за позовними заявами суб`єктів владних повноважень, суди не повинні обмежуватись тільки даними актів перевірки. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення повинна бути перевірена судами шляхом надання оцінки відповідним доказам, а застосування судом обраного заходу державного реагування ґрунтується на дотриманні всіх принципів адміністративного судочинства.

Отже, при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд судом має ураховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування обсягу та ступеню тяжкості допущених порушень, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Застосування заходу реагування у вигляді повного припинення використання будівель і споруд відбувається до часу усунення відповідачем виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей. Таким чином, його застосування після усунення виявлених порушень втрачає ту регулятивну функцію, яку покладено законодавцем в основу і правову підставу застосування такого заходу реагування.

Як видно із матеріалів справи, апелянт частково усунув виявлені контролюючим органом порушення а саме: приміщення закладу забезпечені первинними засобами пожежогасіння згідно норм; переносні вогнегасники розміщені в легкодоступних місцях шляхом: навішування на вертикальній конструкції на висоті не більше 1,5 м від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника і на відстані від дверей, достатній для її повного відчинення; на території пожежні щити існують по теперішній час; наказом призначено відповідального за пожежну безпеку; лампи розжарювання закриті захисними ковпаками; схематичні плани евакуації існували та існують по теперішній час; інформаційно-довідковий куточок з питань цивільного захисту оформлено. Щодо інших порушень, відповідач в суді першої інстанції зазначив, що звертався з листом до Берегуйфалівської сільської ради, на який отримав відповідь, в якій зазначено, що на вирішення виявлених порушень Берегуйфалівська сільська рада зможе надати кошти тільки після першого півріччя у разі перевиконання дохідної частини бюджету більше як на 5 %. ( а.с. 37 -39)

Разом з тим, встановлені порушення у дошкільному закладі не усунуті в повному обсязі, що є підставою для задоволенні позову про застосування певних заходів державного реагування, оскільки такі порушення впливають на ризик виникнення пожежі, і, як наслідок, можуть спричинити загрозу життю і здоров`ю людей (працівників дошкільного закладу, учнів, тощо).

ч.5 ст.4 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що позивачем за результатами проведення позапланової перевірки на об`єкті перевірки виявлено порушення Правил пожежної безпеки, що свідчили про наявність підстав для звернення до адміністративного суду з позовом про застосування заходів реагування. Враховуючи наведені обставини, судом першої інстанцій надано належну оцінку доводам позивача та обґрунтовано застосовано заходи реагування. Щодо факту часткового усунення виявлених порушень відповідачем в ході судового розгляду справи апеляційний суд зазначає, що на час подання відповідного позову такі порушення існували та усунуті не були. Питання щодо перевірки та встановлення факту усунення таких порушень врегульовано положеннями ч. 5   ст. 4 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

В постанові Верховного Суду від 26.06.2018 р. в справі № 823/589/16 суд звертає увагу на ту обставину, що існування (не усунення відповідачем) хоча б одного з порушень встановлених Управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій, які загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для задоволення позову, оскільки виявлені під час контролюючого заходу та відображені у акті перевірки порушенням у своїй сукупності не усунуті. Порушення відповідачем у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту кваліфікуються як такі, що створюють реальну загрозу життю і здоров`ю людей, які працюють та користуються приміщенням дошкільного закладу, оскільки можуть призвести до займання і розповсюдження вогню у вказаному приміщенні та невідворотних негативних наслідків.            

Інші доводи які викладені в апеляційних скаргах не спростовують висновки колегії суддів.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

В ст.242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

ст. 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Із врахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують і при ухваленні оскарженого судового рішення порушень норм матеріального та процесуального права ним допущено не було тому, відсутні підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст.229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Берегуйфалівського закладу дошкільної освіти Берегівського району Закарпатської області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду  від 17 березня 2020 року у справі № 260/167/20 – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя                                                                                          Н.В. Бруновська

Суддя                                                                                           В.Я. Макарик

Суддя                                                                                          Р.М. Шавель

Постанова в повному обсязі складена 23.06.2020р.