ПОСТАНОВА
Іменем України

05 березня 2020 року 
м. Київ
справа №810/2157/17
адміністративне провадження №К/9901/43287/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Судді-доповідача Саприкіної  І.  В.,
суддів Єзерова А.  А., Чиркіна  С.  М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Мацедонська В. Е., судді: Лічевецький І. О., Мельничук В. П.) від 13 лютого 2018  року у справі за позовом ОСОБА_1 до Тетіївської районної державної адміністрації Київської області, голови Тетіївської районної державної адміністрації Київської області Троянської Наталії Іванівни про оскарження дій, рішення та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
У червні 2017  року ОСОБА_1 звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Тетіївської районної державної адміністрації Київської області (далі - Тетіївська РДА Київської області), голови Тетіївської районної державної адміністрації Київської області Троянської Н. І. (далі - голова Тетіївська РДА Київської області Троянська Н. І.), в якому просила:
- визнати неправомірними дії голови Тетіївської РДА Київської області Троянської  Н.І. по затвердженню акта, складеного 12 квітня 2017 року комісією, створеною розпорядженням голови Тетіївської РДА Київської області від 31 березня 2017 року №  150;
- визнати недійсним акт комісії від 12 квітня 2017 року;
-  зобов`язати комісію обрахувати збитки, нанесені позивачу самовільним зайняттям земельної ділянки підприємством ПОПП «Еліта» у відповідності до п.  2 розпорядження голови Тетіївської РДА Київської області від 31 березня 2017 року №  150. 
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2017  року позов задоволено частково. Визнано неправомірними дії голови Тетіївської РДА Київської області Троянської Н. І. по затвердженню акту, складеного 12 квітня 2017  року комісією по визначенню та відшкодуванню збитків власникам землі та землекористувачам, створеною згідно розпорядження від 31 березня 2017 року №  150. Визнано недійсним акт комісії по визначенню та відшкодуванню збитків власникам землі та землекористувачам від 12 квітня 2017 року.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018  року постанову суду першої інстанції в частині визнання недійсним акта комісії по визначенню та відшкодуванню збитків власникам землі та землекористувачам від 12  квітня 2017 року скасовано, та в цій частині позову відмовлено. В решті постанову Київського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2017  року залишено без змін.
При ухвалені такого судового рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спеціальна комісія, створена для визначення та відшкодування збитків, заподіяних ОСОБА_1 використанням ПОПП «Еліта» належної їй на праві власності земельної ділянки, не є суб`єктом владних повноважень у розумінні процесуального законодавства, у зв`язку з чим зазначена комісія не здійснювала владні управлінські функції, а визначала збитки, заподіяні ОСОБА_1 , що підлягали відшкодуванню, а складений вказаною комісією акт не є актом індивідуальної дії, не створює жодних правових наслідків для позивача, не впливає на її права, свободи та інтереси, у зв`язку з чим підстави для визнання його недійсним - відсутні.
Не погодившись із постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, у березні 2018 року ОСОБА_1 звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову Київського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2017  року.
На обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_2 зазначає, що суд апеляційної інстанції порушив норми матеріального та процесуального права і не дослідив належним чином усі обставини справи. Скаржниця зазначає, що спеціальна комісія була створена розпорядженням голови Тетіївської РДА Київської області від 31  березня 2017 року №  150 на виконання владних управлінських функцій, і її дії виходили, як дії суб`єктів владних повноважень. Тому, оскільки дії голови державної адміністрації визнано неправомірними, то і акт, складений членами комісії не може бути законним, так як прямо пов`язаний із порушенням права позивачки на відшкодування шкоди і суперечить розпорядженню голови №  150.
Ухвалою від 28 березня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив провадження у цій справі, а ухвалою від 04 березня 2020 року призначив її до розгляду.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.
Як убачається з матеріалів справи, постановою Київського окружного адміністративного суду від 11 січня 2017 року у справі №  810/3552/16 адміністративний позов ОСОБА_1 до Тетіївської РДА Київської області про зобов`язання вчинити певні дії задоволено, зобов`язано Тетіївську РДА Київської області створити комісію для обрахування збитків, нанесених тимчасовим зайняттям приватним підприємством ПОПП «Еліта» земельної ділянки розміром 2,7649 га, що належить ОСОБА_1 на праві приватної власності, у 2014 році та затвердити акт комісії.
В мотивувальній частині вказаного судового рішення зазначено, що суд критично оцінює посилання відповідача на те, що спірні відносини мають бути врегульовані відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 року №  963 «Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покрову (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу», оскільки не встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером 3224610100:07:017:0012 була самовільно зайнята ПОПП «Еліта».
На виконання цього судового рішення щодо створення комісії для обрахування збитків, нанесених тимчасовим зайняттям земельної ділянки, що належить ОСОБА_1 , відповідно до ст.  13, 16, 21, 39 Закону України від 09 квітня 1999 року              № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації», ст.156, 157 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), постанови Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993  року №  284 «Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» (далі - Постанова №  284), та з метою ефективного використання землі суб`єктами земельних відносин, 31 березня 2017 року головою Тетіївської РДА Київської області видано розпорядження №  150.
Згідно вказаного розпорядження вирішено створити комісію по визначенню та відшкодуванню збитків, нанесених тимчасовим зайняттям приватним підприємством ПОПП «Еліта» у 2014 році земельної ділянки, розміром 2,7649 га, що належить ОСОБА_1 на праві приватної власності, та затвердити акт комісії; комісії визначити та провести розрахунок щодо відшкодування ОСОБА_1 збитків, заподіяних ПОПП «Еліта» внаслідок тимчасового зайняття вказаної земельної ділянки, згідно Постанови №  284.
12 квітня 2017 року створеною на підставі вказаного розпорядження комісією складено акт, який був затверджений головою Тетіївської РДА Київської області Троянською Н.  І.
Відповідно до вказаного акту, комісією достеменно встановлено факт самовільного зайняття ПОПП «Еліта», належної на праві власності ОСОБА_1 земельної ділянки, у зв`язку з чим на спірні земельні правовідносини поширюється дія ст. 152, 156 ЗК України та п.  4, 7 Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покрову (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25  липня 2007 року №  963, тому комісія райдержадміністрації дійшла висновку про неможливість встановлення та нарахування збитків, заподіяних ОСОБА_1 самовільним використанням у 2014 року ПОПП «Еліта» належної їй на праві власності земельної ділянки, відповідно до Постанови №  284 та рекомендувала ОСОБА_1 для вирішення питання щодо відшкодування заподіяних збитків внаслідок самовільного використання ПОПП «Еліта» належної їй на праві приватної власності земельної ділянки звернутись з заявою до відповідних органів Держгеокадастру.
Вважаючи такі дії відповідача та акт незаконними і прийнятими усупереч вимогам чинного законодавства, ОСОБА_1 звернулася до суду з даним позовом за захистом порушених, на їх думку, прав та інтересів.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950  року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч.  1 ст.  2 КАС  України).
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч.  2 ст.  2 КАС  України).
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п.  1  ч.  1  ст.  3  КАС  України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п.  1  ч.  2  ст.  17  КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п.  7  ч.  1  ст.  3  КАС України). 
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст.  2,  4 та  19  КАС  України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Вказана правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 07 серпня 2019 року у справі №  200/16168/17 (№2-а/200/1186/17).
Згідно зі ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом з цим, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Велика Палата Верховного Суду приймаючи у подібних правовідносинах постанову від 03 липня 2019 року у справі №  823/2491/18 прийшла до висновку, що визначені відповідачем у акті розміри збитків не можуть бути примусово відшкодовані на підставі оскаржуваних розрахунків відповідача, оскільки відшкодувати такі збитки можна або в добровільному порядку, або шляхом звернення відповідача до суду з відповідним позовом.
Виходячи з цього, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що рішення про затвердження акту про визначення збитків на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
З матеріалів справи вбачається та встановлено судами попередніх інстанцій, що акт з визначення збитків та рішення про його затвердження оскаржується позивачкою як з підстав порушення процедури їх прийняття та затвердження, так і у зв`язку з відсутністю, на думку позивачки, у ПОПП «Еліта» прав користувача на оброблення земельних ділянок.
Такі доводи, обґрунтування позовних вимог та заперечень на них свідчать про фактичну наявність між учасниками справи спору про право користування спірними земельними ділянками.
Водночас, як зазначено вище, оскаржуване ОСОБА_1 розпорядження голови Тетіївської РДА Київської області від 31 березня 2017 року №  150, видане на виконання рішення суду, яке набрало законної сили, на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивачки, що унеможливлює заявлення позовних вимог про визнання протиправним і скасування такого розпорядження не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
При цьому у разі незгоди позивачки з рішенням відповідача про затвердження акту про визначення збитків та невиконання в добровільному порядку розпорядження облдержадміністрації, Тетіївська РДА Київської області має право звернутися до господарського суду з позовом до ПОПП «Еліта» про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову Тетіївської РДА Київської області буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику (користувачу, орендарю) землі.
Ураховуючи викладене, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, дійшов висновку, що заявлений спір не є публічно-правовим, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
На підставі ч.  3 ст.  3 КАС  України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з п.  1 ч.  1 ст.  238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю (…) і (…) закриває провадження у справі (…) з підстав, установлених ст.  238, 240 цього Кодексу. 
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених ст.  19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (абз. 2 ч.  1 ст.  354 КАС України).
Оскільки суди попередніх інстанцій розглянули справу з порушенням правил предметної юрисдикції, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду встановив наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Київського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2017  року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018  року скасувати.
Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Тетіївської районної державної адміністрації Київської області, голови Тетіївської районної державної адміністрації Київської області Троянської Наталії Іванівни про оскарження дій, рішення та зобов`язання вчинити певні дії - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          І.  В.  Саприкіна
Судді                                                                                                              А. А. Єзеров
                                                                                                              С.  М.  Чиркін