ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
16 червня 2020 року           справа №360/1415/20 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Компанієць І.Д. (суддя-доповідач),
суддів Геращенка І.В., Міронової Г.М.,
розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу адвоката Науменко Юлії Володимирівни, що діє в інтересах ОСОБА_1  на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 10 квітня  2020 року у справі  №360/1415/20 (головуючий І інстанції Кисельова Є.О.)  за позовом ОСОБА_1 до Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області про визнання протиправної бездіяльності, визнання протиправною відмови, зобов`язання вчинити певні дії, -

                                                      ВСТАНОВИВ:

Позивач звернулася до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області щодо створення комісії для визначення збитків власнику земельної ділянки № 140 розміром 7,5889 гектарів на території Широківської сільської ради та зобов`язати створити комісію для визначення збитків власнику земельної ділянки № 140 розміром 7,5889 гектарів на території Широківської сільської ради; 
- визнати протиправною відмову Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області позивачу в складенні акту про визначення та відшкодування збитків власнику земельної ділянки № 140 розміром 7,5889 гектарів на території Широківської сільської ради;
- зобов`язати Луганську обласну державну адміністрацію (Луганської обласної військово-цивільної адміністрації), Станично-Луганську районну державну адміністрацію Луганської області повторно розглянути заяву позивача щодо складення акту про визначення та відшкодування збитків власнику земельної ділянки № 140 розміром 7,5889 гектарів на території Широківської сільської ради.  
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 10 квітня  2020 року відмовлено у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 до Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області про визнання протиправної бездіяльності, визнання протиправною відмови, зобов`язання вчинити певні дії.
Відмовляючи у   відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 , суд першої інстанції   виходив з   того, що    роз`яснення   позивачу, надане   у листі   відповідача,  не створює жодних    правових   наслідків   для неї, тому не може порушувати її права та інтереси.
Також відповідь на звернення позивача не є рішенням суб`єкта владних повноважень, тому ця відповідь не може бути предметом спору. Отже, такі вимоги не підлягають взагалі розгляду у судовому порядку. 
Не погодившись з судовим рішенням, адвокат Науменко Ю.В., що діє в інтересах ОСОБА_1 , звернулася з апеляційною скаргою, в якій посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду.
Обґрунтування апеляційної скарги.
Нормативно-правовими актами визначено, що до повноважень районної державної адміністрації віднесено визначення розмірів відшкодування збитків, завданих власникам земельних ділянок та створення комісії для визначення розміру цих збитків, які оформлюються актом.
Позивач не оскаржує суму відшкодування або виплати компенсації, позивач оскаржує бездіяльність державної адміністрації в частині відмови створити комісію для визначення розміру збитків та прийняти акт розміру спричинених збитків. Така бездіяльність відповідача порушує права ОСОБА_1 на отримання в подальшому компенсації шкоди, завданої їй внаслідок зайняття її земельної ділянки військовослужбовцями ЗСУ, та є предметом судового розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
Практика Великої Палати Верховного Суду, на яку посилається суд першої інстанції  в ухвалі, не може бути застосована у цій справі, оскільки не є тотожньою спірним правовідносинам.
Сторони про дату та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, до суду не з`явилися, відповідно до ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції розглядає справу у порядку письмового провадження.
Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, розглядаючи апеляційну скаргу в межах викладених доводів, встановив наступне.
Фактичні обставини справи.
Як свідчать матеріали справи ОСОБА_1 звернулася до Станично-Луганської районної державної адміністрації з заявою від 09.01.2020 року, в якій просила скласти акт про визначення та відшкодування збитків власнику земельної ділянки №140 розміром 7,5889 га на території Широківської сільської ради. Посилалася в заяві, що земельна ділянка зайнята військовослужбовцями ЗСУ, тому не має можливості, як її власник, здійснювати належним чином своє право власності на земельну ділянку – обробляти її, надавати в оренду.  Оскільки Порядком №284 передбачено, що розміри збитків власникам земельної ділянки визначаються комісіями, зокрема, районних державних адміністрацій, результати роботи яких оформлюються відповідними актами, тому і звернулася до відповідача з вищезазначеною заявою (а.с.11) 
На своє звернення позивач отримала лист Станично-Луганської районної державної адміністрації від 07.02.2020 року, яким відповідач визначив, що на теперішній час така комісія не створювалась, оскільки не має можливості визначити представника органу чи установи, які будуть відшкодовувати збитки (Національна гвардія МВС, добровольчі батальони,    підрозділи ЗСУ тощо) Також відповідач зазначив, що на теперішній час механізм відшкодування понесених аграріями збитків під час проведення АТО не розроблено, а питання    примусового відчуження    земельної ділянки  для суспільних потреб чи з мотивів суспільної    необхідності  не    належить до компетенції   райдержадміністрації (а.с.13)
Не погоджуючись  з відмовою відповідача створити комісію для визначення розміру збитків та затвердити акт про визначення та відшкодування збитків власнику земельної ділянки, позивач звернулася до суду з позовною заявою, в якій просила визнати противоправною бездіяльність відповідача щодо не створення комісії для визначення збитків, зобов`язати відповідача створити таку комісію, визнати протиправною відмову відповідача скласти акт про визначення та відшкодування збитків власнику земельної ділянки, зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву позивача від 09.01.2020 року (а.с.1-2)
Оцінка суду.
Як визначено частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України  адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір,   на який   поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між    учасниками    публічно-правових   відносин і   стосується саме   цих   відносин.
Зазначені правові позиції викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 07.08.2019р. у справі №200/16168/17 (№2-а/200/1186/17).
Відповідно до частин першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема,  визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії (…)
Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Як свідчать матеріали справи позивач вважає протиправною бездіяльність райдержадміністрації щодо не створення комісії для визначення збитків, протиправною відмову відповідача скласти акт про визначення та відшкодування збитків власнику земельної ділянки, оскільки зазначене відноситься до повноважень відповідача. Тому просить, визначивши протиправними  дії відповідача, зобов`язати райдержадміністрацію виконати свої обов`язки, визначені нормативно-правовими актами, а саме – повторно розглянути її заяву, створити комісію, скласти акт.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 157 Земельного кодексу України відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, у тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.
Відповідно до абзацу першого пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 (далі – Порядок №284)  розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Отже, до компетенції та повноважень районної державної адміністрації,  відповідно до Порядку №284, відноситься   визначення розміру збитків шляхом утворення комісії, за результатами роботи якої складається акт, що затверджується органом, який створив цю комісію.
Позивач вважає, що відповідач порушує її законні інтереси протиправною бездіяльністю, а саме – відмовою утворити комісію та скласти акт збитків, тобто відмовою виконати свої владні управлінські повноваження, визначені Порядком №284.
Така бездіяльність, на думку позивача, позбавляє її можливості звернутися у визначеному  законом порядку за відшкодуванням  збитків як   власнику землі, оскільки підставою   для   відшкодування   збитків є саме акт,   складений відповідно до Порядку №284.
Підсумовуючи викладене, суд приходить до висновку, що в даному спорі у позивача  є підстави вважати, що бездіяльністю відповідача, як суб`єкта владних повноважень, можуть порушуватися права,  свободи чи   законні інтереси позивача на отримання відшкодування збитків власнику земельної   ділянки відповідно до встановленої  нормативно-процесуальними актами   процедури такого відшкодування, оскільки в даному спорі необхідно визначити: чи  відноситься до компетенції відповідача утворення комісії, складання акту  визначення розміру збитків, чи є у відповідача визначені діючим   законодавством підстави відмовити позивачу   в   утворенні   такої   комісії,   складенні    відповідного акту тощо.
Таким чином, зазначена справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Суд звертає увагу на передчасність висновку суду першої інстанції, як підставу для відмови у відкритті провадження у справі, що  повноваження відповідача обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку, а їх відшкодування  не може бути примусово відшкодовано на підставі рішення органу місцевого самоврядування, оскільки в даному спорі розмір збитків відповідачем не визначався і саме така бездіяльність є протиправною на думку позивача з огляду на дискреційні повноваження райдержадміністрації зі спірного питання.
Є помилковим посилання суду першої інстанції  на правові позиції,  висловлені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17, від 03 липня 2019 року у справі № 823/2491/18,  Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду в постановах від 20 листопада 2019 року у справі № 703/1224/17, від 27   березня 2020 року у справі №184/896/16-а тощо, оскільки у цих   справах правовідносини   не   є   подібними   до правовідносин   у   справі за   позовом    ОСОБА_1 .
У цих справах  сформовано правовий висновок , відповідно до якого вимоги про визнання протиправним та скасування рішень суб`єктів владних повноважень про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою не підлягають  розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду. 
Такий висновок ґрунтується на тому, що визначені суб`єктом владних повноважень розміри збитків не можуть бути примусово відшкодовані на підставі оскаржуваних розрахунків владного суб`єкта, оскільки відшкодувати такі збитки можна або в добровільному порядку, або шляхом звернення   до суду з відповідним позовом.
Проте, як вже зазначалося судом,  позивач у цій справі оскаржує не  розмір збитків, а нестворення відповідачем комісії та невизначення розміру збитків відповідно до дискреційних повноважень райдержадміністрації.
Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо наявності  підстав для відмови у відкритті  провадження у справі.
Відповідно до статті 320 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, суд апеляційної інстанції скасовує її і направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, якщо визнає неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального   права, які   призвели до неправильного вирішення питання.
На підставі викладеного, суд дійшов висновку, що судом першої інстанції не правильно встановлені обставини справи, що обумовило неправильне застосування норм матеріального права,  порушення норм процесуального права, тому апеляційна скарга підлягає задоволенню, а  ухвала суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Оскільки справа підлягає поверненню до суду першої інстанції для продовження розгляду, відповідно до приписів ч. 6 ст. 139, п.п. «б», «в» п. 4 ч. 1 ст. 322 КАС України питання розподілу судових витрат судом не вирішується
Керуючись статтями 139, 241-245, 250, 311, 315, 320, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд, -

                                                   ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу адвоката Науменко Юлії Володимирівни, що діє в інтересах ОСОБА_1  на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 10 квітня  2020 року у справі  №360/1415/20 – задовольнити.
Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 10 квітня  2020 року у справі  №360/1415/20 – скасувати.
Справу  №360/1415/20 (головуючий І інстанції Кисельова Є.О.)  за позовом ОСОБА_1 до Станично-Луганської районної державної адміністрації Луганської області про визнання протиправної бездіяльності, визнання протиправною відмови, зобов`язання вчинити певні дії – направити до Луганського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. 
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття 16 червня 2020 року та відповідно до ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України не підлягає касаційному оскарженню.
Повне судове рішення складено та підписано 16 червня 2020 року.

Головуючий суддя                                                                                     І.Д. Компанієць 

Судді                                                                                                         І.В. Геращенко

                                                                                                     Г.М. Міронова