ПОСТАНОВА
Іменем України

13 травня 2020 року 
Київ
справа №808/2365/16
адміністративне провадження №К/9901/38623/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:           Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат» на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 23.08.2016 (головуючий суддя: Нечипуренко О.М.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2016 (головуючий суддя: Дурасова Ю.В., судді: Щербак А.А., Баранник Н.П.) у справі №808/2365/16 за позовом Публічного акціонерного товариства «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат» до Головного управління Держпраці у Запорізькій області про визнання незаконними дій щодо проведення позапланової перевірки ,

В С Т А Н О В И В:

03.08.2016 Публічне акціонерне товариство «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат» (далі - позивач) звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Запорізькій області (далі -відповідач або управління Держпраці), у якому просило визнати незаконними дії щодо проведення позапланової перевірки.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач є органом державної влади та відповідно його діяльність має підпорядковуватись вимогам статті 19 Конституції України, вимогам Закону України від 28.12.2014 №71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» (далі - Закон №71-VIII), постанови КМУ від 13.08.2014 «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами» (далі - постанова КМУ №408). 
Не переконання позивача, право відповідача на проведення перевірки підлягає законодавчим обмеженням та реалізується з дотриманням певного порядку, встановленого законом.
Стверджує, що пункт 3 Прикінцевих положень Закону №71-VIII не є зміною або доповненням до Податкового кодексу України, а створює цілком самостійну норму, яка поширюється на всі без винятків контролюючі органи, в тому числі і на Головне управління Держпраці у Запорізькій області.
Вважає дії відповідача по проведенню перевірки незаконними.
Постановою Окружного адміністративного суду від 23.08.2016, яка залишена без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2016, в задоволені позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволені позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позапланова перевірка позивача щодо дотримання вимог додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю, зайнятість та соціальне страхування була проведена у відповідності до чинного Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Мінсоцполітики від 02.07.2012 № 390 (далі - Порядок №390), під час якої перевірялось дотримання вимог чинного законодавства щодо порядку та строків виплати заробітної плати з січня по липень 2016 року.
Водночас, за позицією суду апеляційної інстанції, Закон №71-VIII направлений на врегулювання відносин у сфері справляння податків і зборів та не розповсюджується на спірні правовідносини.
Не погоджуючись із вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач направив на адресу Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, надійшла поштою 03.02.2017, у якій, з посиланням на порушення норм матеріального права, просить скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 23.08.2016 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2016, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Касаційна скарга мотивована тим, що судами не взято до уваги факт законодавчого обмеження щодо проведення позапланових перевірок, передбачений Законом       №71-VIII.
Скаржник не погоджується з висновком судів, що обмеження стосуються лише податкових органів.
Вважає, що у Головного управління Держпраці у Запорізькій області не було правових підстав для проведення перевірки.
Також зазначає, що Управління праці та соціального захисту населення звернулось з листом до відповідача з пропозицією включити до плану планової перевірки на 2017 рік перелік юридичних осіб, у тому числі ПАТ «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат», проте, на думку, скаржника відповідач незаконно ініціював проведення позапланової перевірки.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21.03.2017 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувану справу з суду першої інстанції. 
06.04.2017 на адресу Вищого адміністративного суду України від відповідача надійшло заперечення на касаційну скаргу. Відповідач зазначає, що під час отримання посадовими особами позивача направлення на проведення перевірки жодних зауважень не виникало, посадові особи управління Держпраці були допущені до перевірки. Доводи позивача з приводу мораторію вважає безпідставними. Також звертає увагу, що перевірка позивача була проведена у зв`язку з повідомленням в листі управління праці та соціального захисту населення по Вознесенівському району Запорізької міської ради про наявність заборгованості з виплати заробітної плати.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
15.03.2018 цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 29.11.2019 задоволено заяви суддів Кашпур О.В., Радишевської О.Р., Уханенка С.А. про самовідвід.
У зв`язку із задоволенням ухвалою суду заяв про самовідвід суддів, 02.12.2019 був здійснений повторний автоматизований розподіл, за результатами якого визначений новий склад суду (головуючий суддя: Чиркін С.М., судді: ОСОБА_1., Єзеров А.А.).
Ухвалою Верховного Суду від 12.05.2020 справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
В порядку статті 31, пункту 15 Перехідних положень КАС України, за результатами автоматизованого розподілу здійснено заміну судді ОСОБА_1 у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку».
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що 07.06.2016 до Головного управління Держпраці у Запорізькій області надійшов лист управління праці та соціального захисту населення по Вознесенівському району Запорізької міської ради від 18.05.2016 № 09-05/1158, в якому повідомлено про наявність заборгованості із заробітної плати по підприємствам згідно переліку, серед яких і ПАТ  «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат».
Департамент з питань праці Держпраці відповідно до абзацу 4 пункту 3 Порядку №390 та розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.09.2015 № 929-р у листі від 21.06.2016 № 6646/4/4.2-ДП -16 надав згоду на проведення позапланової перевірки ПАТ  «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат».
23.06.2016 Головним управлінням Держпраці у Запорізькій області видано наказ на проведення позапланової перевірки позивача № 793 та направлення № 508.
За результатами перевірки позивача 06.07.2016, складено Акт перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування № 08-05-088/0475, та у зв`язку з виявленими порушеннями винесено припис від 06.07.2016 № 08-05-088/0475-0263.
Вважаючи дії відповідача по проведенню позапланової перевірки неправомірними, позивач звернувся до суду із даним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно із частиною третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
За змістом пунктів 1, 2, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №96 від 11.02.2015, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує, зокрема, державну політику у сфері нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Держпраці у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Процедуру проведення Державною інспекцією України з питань праці та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці встановлено Порядком проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженим наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 № 390 (далі - Порядок №390).
За змістом пункту 3 цього Порядку інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення.
Так, в листі управління праці та соціального захисту населення по Вознесенівському району Запорізької міської ради від 18.05.2016 № 09-05/1158 було повідомлено управління Держпраці про наявність заборгованості із заробітної плати по підприємствам згідно із переліком, серед яких і ПАТ  «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат».
На підтвердження отримання згоди Державної служби України з питань праці на проведення позапланової перевірки з вищезазначених підстав, відповідачем надано лист від 21.06.2016 № 6646/4/4.2-ДП -16.
Пунктом 4 Порядку №390 передбачено, що інспектор має право на проведення перевірки за наявності у нього службового посвідчення та направлення на перевірку.
Перевірка позивача проводилася відповідачем на підставі наказу на проведення позапланової перевірки № 793 та направлення № 508, виданих 23.06.2016.
Щодо доводів позивача про поширення на спірні правовідносини Закону №71-VIII, колегія суддів Верховного Суду зазначає таке.
Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 №71-VIII направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства.
За своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, які виникають у сфері господарської діяльності.
У пункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України визначено функції та правові основи діяльності контролюючих органів, діяльність яких поширюється на правовідносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів.
Таким чином, обмеження на проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами, встановлені Законом № 71-VІІІ, стосуються лише контролюючих органів, визначених у підпункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.
Відтак, беручи до уваги, що завданням органів Державної служби України з питань праці є реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб, колегія суддів приходить до висновку, що ГУ Держпраці у Запорізькій області не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.
Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що законодавцем було прийнято два нормативно-правових акти, якими встановлено мораторії на проведення перевірок суб`єктів господарювання, а саме:
- Закон України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», згідно з пунктом 3 Прикінцевих положень якого у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України;
Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України", згідно з пунктом 8 Прикінцевих положень якого перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.
З наведеного вбачається, що норми Закону № 76-VІІІ стосуються всіх контролюючих органів, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України, тоді як норми Закону № 71-VІІІ стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, державної митної політики щодо адміністрування податків, тобто Державної фіскальної служби України та її територіальних органів, адже критеріями визначення переліку суб`єктів господарювання, на яких такі обмеження не поширюються, є, зокрема, обсяг доходу за попередній календарний рік, а також певний вид діяльності чи імпорт певного виду товарів.
Такі положення вказаних нормативних актів роблять послідовною позицію законодавчого органу, яким в один день прийняті різні за змістом норми щодо одних і тих самих правовідносин, зокрема, щодо обмеження повноважень контролюючих органів у проведенні перевірок суб`єктів господарювання.
Таким чином, правовідносини, пов`язані зі встановленням обмеження на проведення перевірок ГУ Держпраці у Запорізькій області, регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014, а не Законом № 71-VIII, та в часовому вираженні тривали протягом січня-червня 2015 року і закінчилися 01 липня 2015 року.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в постановах від 15.11.2018 у справі №744/205/16-а, від 26.03.2019 у справі №815/4691/16 та від 19.09.2019 у справі №803/1235/16, і підстав для відступу від неї колегія суддів не вбачає.
Щодо посилань скаржника на постанову Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 №408, то колегія суддів вважає їх помилковими, оскільки така постанова за своєю суттю є регуляторним актом із визначеним строком дії, прийнятим, в даному випадку, на виконання статті 31 Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" від 16 січня 2014 року № 719-VII, якою передбачено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.
Статтею 3 Бюджетного кодексу України передбачено, що бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що на момент виникнення спірних правовідносин дія постанови Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 №408 була припинена. А відтак посилання скаржника на те, що на момент проведення відповідачем перевірки існувало законодавче обмеження на проведення таких перевірок, є помилковими.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в постанові від 19.09.2019 у справі №803/1235/16.
Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки відповідач мав законні підстави для проведення перевірки, а саме перевірка проведена суб`єктом владних повноважень з дотримання норм чинного законодавства.
Всі наведені доводи касаційної скарги не спростовують вірних висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
З огляду на вищезазначене та керуючись вимогами статті 350 КАС України, Верховний Суд дійшов до висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняли законні та обґрунтовані рішення, у зв`язку із чим відсутні підстави для задоволення касаційної скарги.
З урахуванням вимог статті 139 КАС України відсутні підстави для нового розподілу судових витрат. 
Керуючись статтями 341,345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В: 
Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат» залишити без задоволення.
Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 23.08.2016 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2016 у справі №808/2365/16 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду:                                                                      С. М. Чиркін
                                                                                                    А.А. Єзеров
                                                                                                    В.М. Шарапа