ПОСТАНОВА
Іменем України

24 квітня 2020 року 
Київ
справа №820/2369/17
адміністративне провадження №К/9901/3478/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №820/2369/17
за позовом Харківського національного університету ім. В.Н.   Каразіна до Північно-східного офісу Держаудитслужби про скасування пункту вимоги, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Північно-східного офісу Держаудитслужби на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 20 липня 2017   року, ухвалену у складі головуючого судді Рубан В.В., та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року, постановлену у складі: головуючого судді Бондара   В.О., суддів Калиновського   В.А. , Калитки О. М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Харківський національний університет ім. В.Н.   Каразіна (далі - ХНУ ім. В.Н.   Каразіна, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач) з вимогами скасувати пункт 2  вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо усунення порушень законодавства від 26 квітня 2017 року № 20-03-25/2362.
2. На обґрунтування вимог позовної заяви позивач зазначив, що викладені в оскаржуваній вимозі твердження про порушення ним вимог законодавства і завдання державному бюджету збитків унаслідок одночасної експлуатації двох легкових автомобілів є необґрунтованими.
3. Позивач доводить, що ним у період, що перевірявся, експлуатувався один мікроавтобус та один легковий автомобіль, що повністю відповідає вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 01 березня 2014 року №65 «Про економію державних коштів та недопущення втрат бюджету» та від 11 жовтня 2016 року №  710 «Про ефективне використання державних коштів», про порушення яких зазначає відповідач в оскаржуваному пункті вимоги.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. У період із 29 грудня 2016 року по 27 березня 2017 року Північно-східним офісом Держаудитслужби було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ХНУ ім.   В.Н.   Каразіна за період із 01 березня 2016 року по завершений місяць 2016 року, за результатами якої складено акт від 03 квітня 2017 року №03-11/04 (далі - Акт ревізії).
5. В Акті ревізії, серед іншого, зазначено, що за наслідками перевірки стану виконання вимог постанов Кабінету Міністрів України від 01 березня 2014   року №65 «Про економію державних коштів і недопущення втрат бюджету» та від 11 жовтня 2016  року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» у частині використання легкових автомобілів було установлено, що за період із 01 березня 2014 року по 31  грудня 2016 року в ХНУ ім.   В.Н.Каразіна одночасно використовувалися два легкових автомобіля: «Volkswagen «Caravelle» (реєстраційний номер НОМЕР_1 ) та «Honda «Accord» (реєстраційний номер НОМЕР_2 ), що становить порушення вимог пункту 5 додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 01  березня 2014 року №65 та пункту 4 заходів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710, що призвело до зайвого використання бюджетних коштів на загальну суму 223564,12 грн.
6. На підставі Акта ревізії Північно-східним офісом Держаудитслужби складено та надіслано ХНУ   ім.   В.Н.   Каразіна вимогу від 26 квітня 2017 року №20-03-25/2362, пунктом 2 якої до позивача доведено зміст указаного порушення, розмір завданих ним збитків та зобов`язано його усунути виявлене порушення в установленому законодавством порядку.
7. Не погоджуючись із вимогою від 26 квітня 2017 року №20-03-25/2362 позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20 липня 2017  року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року, адміністративний позов задоволено:
8.1.скасовано пункт 2 вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо усунення порушень законодавства від 26 квітня 2017 року № 20-03-25/2362.
9. Задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що висновок ревізії про одночасне використання позивачем двох легкових автомобілів не відповідає фактичним обставинам.
10. Як зазначили суди попередніх інстанцій, транспортний засіб «Volkswagen «Caravelle», відповідно до свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу НОМЕР_3 , є мікроавтобусом-D із напівкапотним вагонним типом кузова, що налічує 9  місць.
11. Суди попередніх інстанцій установили, що позивач під час експлуатації вказаного транспортного засобу керувався саме таким його призначенням і не мав обґрунтованих підстав уважати, що вказаний автомобіль є легковим.
12. Суди попередніх інстанцій також не погодилися з аргументами відповідача про те, що оскаржувана вимога указує виключно на необхідність стягнення збитків, у зв`язку з чим її оцінка має надаватися судом, який розглядає позов органу державного фінансового контролю про її стягнення, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправної.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
13. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права та недотримання норм процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
14. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що орган державного фінансового контролю має право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів і в разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, зазначати про їхній розмір і причини їхнього виникнення у вимогах про усунення відповідних порушень.
15. Проте вимоги органу державного фінансового контролю не є підставою для примусового стягнення збитків, про які у ній йдеться, і не породжує для об`єкта контролю жодних негативних наслідків. Виявлені ревізією збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю з позовом до суду, який зобов`язаний перевірити їхню обґрунтованість та правильність їхнього обчислення, що виключає можливість надання оцінки вимозі за позовом підконтрольної установи до органу державного фінансового контролю.
16. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій повно та всебічно установили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішення немає.
17. Касаційна скарга надійшла до Вищого адміністративного суду України 17  листопада 2017 року та ухвалою цього ж суду від 17 листопада 2017 року була залишена без руху.
18. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
19. 27 грудня 2017 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
20. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Хохуляка В.В., суддів Бившевої Л.І., Шипуліної   Т.М.
21. Ухвалою Верховного Суду від 04 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
22. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 16 січня 2020   року, у зв`язку з унесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палатах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
23. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 січня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку   С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
24. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
25. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15  січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
26. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року №   460-IX.
27. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
29. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
30. Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
31. Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
32. Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: 1)   пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2)   звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 3)   при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
33. Згідно з частиною другою статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
34. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).
35. Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
36. Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
37. Згідно з пунктом 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
VI. Позиція Верховного Суду
38. Аналіз наведених норм чинного законодавства дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного й місцевого бюджетів та, у разі виявлення порушень, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
39. У випадку виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
40. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність до вимог законодавства, що у цій частині є обов`язковою до виконання.
41. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їхню наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
42. Отже, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
43. Законність і правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
44. Зазначений підхід узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, від 07 жовтня 2014   року в справі №21-368а14, від 14 жовтня 2014 року в справі №21-453а14, від 18 листопада 2014 року в справі №21-461а14, від 20 січня 2015 року в справі №21-601а14, від 27 січня 2015 року в справі № 21-436а14, від 10 лютого 2015   року в справі №21-632а14, від 15 квітня 2014 року в справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 29 травня 2017 року в справі №826/6304/16, від 23 лютого 2016 року в справі №818/1857/14.
45. Цю ж правову позицію підтримав Верховний Суд у постановах від 08 квітня 2020 року в справі №809/504/17, від 07 квітня 2020 року в справі №813/1984/18, від 31 березня 2020 року в справі №817/650/18, від 20 березня 2020 року в справі №814/380/17 та інших.
46. Оскаржувана в цій справі вимога Північно-східного офісу Держаудитслужби від 26 квітня 2017 року №20-03-25/2362 в оскаржуваній частині указує на порушення вимог законодавства, що призвели до заподіяння збитків, їхній розмір і необхідність усунення цих порушень шляхом стягнення збитків.
47. Ураховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їхнього добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, а правильність їхнього обчислення має перевірятися судом, який розглядає відповідний позов, суди попередніх інстанцій помилково вважали, що оскаржувана вимога породжує обов`язки, що негативно впливають на права позивача, а їхній захист може бути здійснений шляхом визнання відповідної вимоги протиправною та її скасування.
48. З урахуванням викладеного Суд уважає, що суди попередніх інстанцій дійшли неправильних висновків про наявність у позивача порушеного права у зв`язку з прийняттям відповідачем оскаржуваної вимоги.
49. Відповідно до вимог статті 349 КАС України (у редакції, чинній до 08   лютого 2020  року) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справу на новий розгляд.
50. Згідно з частиною першою, третьою статті 351 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
51. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
52. З огляду на викладене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.
53. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
54. Касаційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби задовольнити.
55. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 липня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10   жовтня 2017 року в справі №820/2369/17 скасувати.
56. Прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Харківського національного університету ім. В.Н.   Каразіна до Північно-східного офісу Держаудитслужби про скасування пункту вимоги відмовити.
57. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко