ПОСТАНОВА
Іменем України

17 червня 2020 року 
Київ
справа №127/6881/17
адміністративне провадження №К/9901/18761/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 127/6881/17
за позовом  ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області   про визнання дій неправомірними та скасування постанови, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами  Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року у складі колегії суддів: головуючого - Гонтарука В.М., суддів: Білої Л.М., Граб Л.С.,
в с т а н о в и в :
Позивачка звернулась до Вінницького міського суду Вінницької області з адміністративним позовом до директора Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради про визнання дій неправомірними та скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності.
Постановою    Вінницького міського суду Вінницької області від 16 серпня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постановою  Вінницького апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року вирішено постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 16 серпня 2017 року скасувати.
Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов  задовольнити.
Скасувати постанову від 24 березня 2017 року №  18 про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч. 5  ст. 96 КУпАП  у вигляді штрафу в сумі 4250 грн.
Як встановлено,    позивач є власником земельної ділянки, цільове призначення якої - для будівництва та обслуговування земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
20 березня 2017 року головним спеціалістом відділу контролю за будівництвом ДАБК Вінницької міської ради була проведена позапланова перевірка дотримання вимог чинного законодавства у сфері містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил гр. ОСОБА_1   за вказаною адресою.
За результатами перевірки був складений акт перевірки  від 20 березня 2017 року  №  59-ПП, протокол про адміністративне правопорушення від 20 березня 2017 року, у яких зазначено, що позивачка виконала будівельні роботи з будівництва сараю по АДРЕСА_1 без отримання будівельного паспорту та повідомлення про початок виконання будівельних робіт, чим порушила вимоги п. 1 ст. 34 та 27 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
20 березня 2017 року за результатами перевірки був складений припис з вимогою про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил з вимогою привести об`єкт у відповідність до вимог чинного законодавства або привести у первинний стан до 20 листопада 2017 року.
На підставі вищезазначеного протоколу та акта перевірки  24 березня 2017 року директором департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради винесено постанову № 18 по справі про адміністративне правопорушення    згідно якої гр. ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 5 ст. 96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 4250 грн.
Не погоджуючись з вказаною постановою позивачка оскаржила її в судовому порядку.
У касаційній скарзі  відповідач заявив вимогу про скасування  рішень судів першої та апеляційної інстанцій та прийняття нового рішення, яким у позові відмовити.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування  судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.  
Згідно із  ч. 5 ст. 96 КУпАП Кодексу України про адміністративні правопорушення  (далі -  КУпАП) виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні тягнуть за собою накладення штрафу від двохсот п`ятдесяти до трьохсот п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до частини першої  статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України  (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно із статтею 244-6 КУпАП органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням   вимог   законодавства,  будівельних  норм,  державних стандартів  і правил під час будівництва, порушенням законодавства під  час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог     (приписів)    посадових осіб    органів    державного архітектурно-будівельного  контролю  (статті 96, 96-1 (крім частин третьої   -   п`ятої),  частини  перша  та  друга  статті  188-42). 
Від   імені   органів   державного  архітектурно-будівельного контролю  розглядати  справи  про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право: 
керівники виконавчих  органів з   питань   державного архітектурно-будівельного  контролю  сільських,  селищних, міських рад  -  щодо  об`єктів,  розташованих  в  межах  населених пунктів (статті  96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42); 
керівники   структурних   підрозділів з  питань  державного архітектурно-будівельного  контролю  Київської та Севастопольської міських  державних  адміністрацій  - щодо об`єктів, розташованих в межах  міст  Києва  та  Севастополя  (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42); 
головні   інспектори   будівельного   нагляду   в  Автономній Республіці  Крим, областях,  містах  Києві  і  Севастополі - щодо об`єктів, розташованих на території кількох адміністративно-територіальних   одиниць,   за   межами  населених пунктів  та  в межах населених пунктів, в яких не утворено органів державного архітектурно-будівельного  контролю  (статті  96, 96-1 (крім  частин  третьої  - п`ятої),  частини перша та друга статті 188-42). 
Пунктом 7-1 частини другої  статті 255 КУпАП  передбачено, що у справах про адміністративні    правопорушення,    розгляд яких віднесено    до відання    органів, зазначених у статтях 222 - 244-20 цього Кодексу протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені  на  те  посадові особи цих органів. 
Частиною третьою  статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення    передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи)    про    накладення адміністративного стягнення, постанову по    справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному  Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 96 КУпАП  посадові особи відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Отже, відповідні посадові особи не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями  статті 244-6 КУпАП  покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею  96.
Використання у зазначених вище нормах формулювань «від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів», «розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222-244-20  КУпАП»  вказує на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному  КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення.
При цьому, зміст  статті 288 КУпАП  щодо можливості оскаржити постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення не спростовує висновків суду касаційної інстанції про те, що відповідачем у таких справах є саме орган, а не посадова особа.
Поряд з цим, орган державного архітектурно-будівельного контролю до участі у справі в якості належного відповідача залучений не був.
Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. 
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального  закону  не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачене  статтею 96 КУпАП, пред`явлений до посадової особи, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Для вирішення питання про залучення належного відповідача    у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справи на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Колегія суддів зазначає, що діє в межах повноважень визначених  статтею  341 КАС України  (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) частиною третьою якої встановлено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Отже, суд першої інстанції, не встановивши фактичні обставини, які мають значення для справи та не здійснивши заміну неналежної сторони, яка могла бути проведена виключно судом першої інстанції, допустив порушення норм процесуального права, а суд апеляційної інстанції не надав цьому належної оцінки, при апеляційному перегляді такого рішення та не прийняв відповідне рішення у межах повноважень.
Відповідно до пункту 2 частини першої  статті 349 КАС України  суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Згідно із частиною другою  статті 353 КАС України  підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 4 частини третьої  статті 353 КАС України  порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356   Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу  Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради задовольнити частково.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року та постанову    Вінницького міського суду Вінницької області від 16 серпня 2017 року у справі №  127/6881/17 скасувати і справу передати до суду першої інстанції для нового розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик 
 А.І. Рибачук ,
Судді Верховного Суду