ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 березня 2020 року 
Київ
справа №2а-11670/10/2670
адміністративне провадження №К/9901/5920/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г., 
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Національного комплексу «Експоцентр України» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 травня 2015 року (суддя Іщук   І.   О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2015 року (судді: Файдюк В.   В., Старова Н.   Е., Мєзєнцев Є.   І.) у справі за адміністративним позовом Національного комплексу «Експоцентр України» до Державної фінансової інспекції у Київській області за участю прокуратури м. Києва до Державної фінансової інспекції у Київській області про визнання протиправною та часткове скасування вимоги,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
Національний комплекс "Експоцентр України" (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Контрольно-ревізійного управління в Київській області про визнання протиправними та скасування пунктів 2, 4, 6, 8, 9, 12, 13 вимоги від 01 червня 2010 року № 16-16/486.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що зі сторони позивача відсутні порушення вимог законодавства, а вимога Контрольно-ревізійного відділу у м. Васильків і Васильківському районі про усунення виявлених порушень від 01 червня 2010 року №   16-16/486 є протиправною, необґрунтованою та такою, що підлягає скасуванню. Позивач зазначає, що відповідач необґрунтовано зробив висновок про нецільове використання бюджетних коштів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 травня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2015 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано п.12, п. 13 вимоги Контрольно-ревізійного відділу в м. Васильків і Васильківському районі про усунення виявлених порушень від 01 червня 2010 року №16-16/486. В задоволенні інших позовних вимог відмовлено. Судові витрати в сумі 1,70 грн присуджено на користь Національного комплексу "Експоцентр України за рахунок Державного бюджету України.
Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що пункти вимоги 12 та 13 є безпідставними та неправомірними, тому суди дійшли висновку про їх скасування. Інші позовні вимоги щодо скасування пунктів 2,4,6,8 вимоги №   16-16/486 від 01 червня 2010 року є необґрунтованими та таким, що не підлягають скасуванню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі скаржник вказує на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нову постанову, якому задовольнити позовні вимоги.
На думку скаржника, суди не з`ясували та не дослідили всі обставини справи, які свідчать про протиправність пунктів 2, 4, 6, 8, 9, 12, 13 вимоги від 01 червня 2010 року № 16-16/486.
На переконання скаржника, суд апеляційної інстанції не надав оцінку доводам апеляційної скарги позивача, що свідчить про порушення приписів статті 206 КАС України, якою передбачено, що при залишенні апеляційної скарги без задоволення в ухвалі зазначається, якими обставинами спростовуються доводи, що містяться в скарзі.
Скаржник не заявляв клопотання про участь у справі за його участю.
Позиція інших учасників справи.
Заперечення на касаційну скаргу від відповідача та інших учасників справи до суду не надходило, що не перешкоджає розгляду справи по суті.
Від відповідача та інших учасників справи не надходило клопотань про розгляд справи за їх участю.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 липня 2015 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національного комплексу «Експоцентр України» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 травня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2015 року у справі за адміністративним позовом Національного комплексу «Експоцентр України» до Державної фінансової інспекції у Київській області за участю Прокуратури м. Києва до Державної фінансової інспекції у Київській області про визнання протиправною та часткове скасування вимоги.
На виконання пп. 4 п. 1 Розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України в редакції з 15 грудня 2017 року, дану касаційну скаргу разом з матеріалами адміністративної справи передані на розгляд Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду.
Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, касаційне провадження №К/9901/5920/18 (адміністративна справа №2а-11670/10/2670) визначено колегію суддів Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду для розгляду даної касаційної скарги у наступному складі: судді - доповідача - Бившевої Л.   І., суддів: Шипуліної   Т.   М., Хохуляка В.   В. 
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16 січня 2020 року № 70/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року №33, що унеможливлює участь судді - доповідача - Олендера   І.   Я. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами).
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: судді - доповідача Загороднюка   А.   Г., суддів: Єресько   Л.   О., Соколова   В.   М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 березня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Відповідно до пункту 1.8 плану контрольно-ревізійної роботи Контрольно-ревізійного відділу в м. Васильків і Васильківському районі на I квартал 2010 року та за доручення Генеральної прокуратури України від 19 березня 2010 року, звернення ДУС від 19 березня 2010 року та на підставі направлень на проведення ревізії, виданих КРВ в м. Васильків і Васильківському районі, ревізійною групою проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності у Національному комплексі «Експоцентр України» (далі НК «Експоцентр України», Експоцентр, Установа) за період з 01 січня 2008 року по 01 березня 2010 року.
За результатами проведеної ревізії складено акт від 19 травня 2010 року №16-31/45 (далі - Акт).
Не погоджуючись з висновками Акту позивачем подано заперечення, за результатами розгляду заперечення відповідачем надіслано на адресу позивача висновки від 26 травня 2010 року №16-15.
За результатом перевірки відповідачем винесено вимогу №16-16/486 від 01 червня 2014 року про усунення виявлених порушень, у якій зазначені зокрема, наступні вимоги: в пункті 2 вказано вжити заходів та забезпечити відшкодування на користь Експоцентру недоотриману плату в сумі 1 645 945,17 грн за оренду нерухомого державного майна, що виникла внаслідок заниження ставки орендної плати, з яких 411 486,29 грн перерахувати до Державного бюджету України; в пункті 4 вказано перерахувати до Державного бюджету кошти в   сумі 6 886 965,11 грн, як частку орендної плати за передачу в користування нерухомого державного майна за прихованими договорами оренди. Відобразити кредиторську заборгованість за не перерахованою часткою від надходжень (нарахувань) орендної плати за нерухоме державне майно до Державного бюджету; в пункті 6 зазначено перерахувати до Державного бюджету України кошти в сумі 194 935,10 грн, отриманих Експоцентром за КПКВ 0301410 "Фінансова підтримка Національного комплексу "Експоцентр України" на оплату електроенергії, внаслідок завищення потреби.; пунктом 8 встановлено вжити заходів та забезпечити відшкодування коштів в сумі 34 555, 54 грн, перерахованих Експоцентром на проведення відновлювального ремонту автомобіля Тойота Камрі д/н НОМЕР_1 , за рахунок особи, винної у пошкодженні автомобіля у порядку та розмірах, встановлених статтями 133 - 135 Кодексом законів про працю України. Відобразити дебіторську заборгованість за невідшкодованою вартістю проведеного відновлювального ремонту автомобіля; в пункті 9 зазначено вжити заходів та забезпечити відшкодування коштів в сумі 18092,79 грн, перерахованих Експоцентром ОСОБА_1 по претензійному листу від 20 березня 2008 року. В іншому випадку стягнути кошти з винної особи у порядку та розмірах, встановлених статтями 133-135 Кодексом законів про працю України. Відобразити дебіторську заборгованість за незаконно перерахованою сумою; в пункті 12 вказано вжити заходів та забезпечити відшкодування незаконно відшкодованих витрат на відрядження працівникам НК "Експоцентр України" в загальній сумі 223,40 грн. Відобразити дебіторську заборгованість за неповернутою підзвітною сумую. В іншому випадку стягнути з особи, винної у зайвих грошових виплатах кошти у порядку та розмірах, встановлених статтями 133-136 Кодексом законів про працю України; в пункті 13 вказано зменшити кредиторську заборгованість по відшкодуванню витрат на відрядження генеральному директору НК "Експоцентр України" ОСОБА_2 на загальну суму 1 984,65 грн.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) закріплює право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або    використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).
Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. 
Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відповідно до пункту 50 вказаного Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX). 
Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. 
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Позиція Верховного Суду.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. 
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 за позовом Комунального підприємства "Харківський метрополітен" до Державної фінансової інспекції в Харківській області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги. 
У справі, що розглядається, заявлено, зокрема, позовну вимогу про визнання неправомірною і скасування пунктів 2, 4, 6, 8, 9, 12, 13 вимоги від 01 червня 2010 року № 16-16/486, в якій поставлено питання про усунунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, а інформацію про вжиті заходи надати до 20 червня 2010 року.
Тобто, відповідачем у цій вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.
У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена Національним комплексом «Експоцентр України» позовна вимога про визнання неправомірною і скасування пунктів пунктів 2, 4, 6, 8, 9, 12, 13 вимоги від 01 червня 2010 року № 16-16/486 є передчасною.
Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02 липня 2019 року у справі №826/2525/15 (касаційне провадження №К/9901/6232/18).
Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах: від 15 квітня 2014 року у справі у справі №21-40а14; від 21 квітня 2015 року у справі у справі №21-96а15.
Відповідно до статті 244^2 КАС України (чинного на момент прийняття рішення судом першої інстанції) висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених   пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов`язковим для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.
Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.
Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Верховний Суд зазначає, що пункти 12, 13 вимоги від 01 червня 2010 року № 16-16/486 не є предметом касаційного оскарження. Однак, враховуючи правову позицію, що викладена у постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року у справі у справі №21-40а14; від 21 квітня 2015 року у справі у справі №21-96а15 та постанові Верховного Суду від 02 липня 2019 року у справі №826/2525/15, колегія суддів вважає за необхідне відповідно до частини третьої статті 341 КАС України вийти за межі касаційної скарги, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та відмовити повністю у задоволенні позовних вимог.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
На наведені обставини суди попередніх обставин уваги не звернули, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку про часткове задоволення позовних вимог.
Стаття 351 КАС України визначає підстави для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Таким чином, касаційну скаргу Національного комплексу «Експоцентр України» необхідно задовольнити частково, скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 травня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2015 року і прийняти нову про відмову у задоволенні повних вимог.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15   січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національного комплексу «Експоцентр України» задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 травня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2015 року скасувати.
Ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                А.Г. Загороднюк
судді                                                                                                     Л.О. Єресько 
                                                                                                    В.М. Соколов