ПОСТАНОВА
Іменем України

22 квітня 2020 року 
Київ
справа №823/1267/16
адміністративне провадження №К/9901/16555/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Приватного сільськогосподарського підприємства "Канюківське" до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Приватного сільськогосподарського підприємства "Канюківське" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі суддів: Кобаля М.І., Епель О.В., Карпушової О.В. від 01.02.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У жовтні 2016 року Приватне сільськогосподарське підприємство "Канюківське" (далі - ПСП "Канюківське", Підприємство, позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області (далі - ГУ Держгеокадастру, відповідач), у якому просило:
визнати протиправною та скасувати відмову ГУ Держгеокадастру у наданні ПСП «Канюківське» дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки орієнтованою площею 16,0002 га, кадастровий номер 7120981200:02:001:0768, розташованої в адміністративних межах Бузіської сільської ради Жашківського району Черкаської області (далі - спірна земельна ділянка), викладену у формі листа від 23.08.2016 №12070/2-16;
визнати право приватного сільськогосподарського підприємства «Канюківське» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки орієнтованою площею 16,0002 га, кадастровий номер 7120981200:02:001:0768, розташованої в адміністративних межах Бузіської сільської ради Жашківського району Черкаської області, викладену у формі листа від 23.08.2016 №12070/2-16.
2.           Позовна заява мотивована тим, що підстави, покладені відповідачем в основу відмови у наданні Підприємству дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду спірної земельної ділянки, не узгоджуються з положеннями частини третьої статті 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), яка встановлює вичерпний перелік випадків, настання яких може зумовити такі наслідки.
3.          Також, позивач зазначав, що спірна земельна ділянка, в силу приписів частини другої статті 134 ЗК України, не підлягає продажу на конкурентних засадах (земельних торгах), оскільки на ній розташовані багаторічні плодові насадження, які перебувають на балансі Підприємства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4.          Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 03.11.2016 позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано відмову ГУ Держгеокадастру у наданні ПСП «Канюківське» дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду спірної земельної ділянки, викладену у формі листа від 23.08.2016 №12070/2-16.
5.          Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що як слідує зі змісту статей 116, 118, 122, 123 ЗК України підставою для відмови у наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою. Натомість, така підстава для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки, що наведена у листі відповідача від 23.08.2016 №12070/2-16 (надання дозволу на розробку проекту із землеустрою за результатами проведення земельних торгів), частиною третьою статті 123 ЗК України не передбачена.
6.          Окрім цього, суд визнав необґрунтованим твердження відповідача про те, що надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки, на яку претендує позивач, можливо лише за наслідками земельних торгів, оскільки згідно із висновком Верховного Суду України, викладеному в його постанові від 10.12.2013, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність (оренду), а тому передача земельної ділянки в оренду на земельних торгах - не є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки позивачем порушувалось питання стосовно надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду спірної земельної ділянки, а не безпосередньої передачі йому такої в оренду.
7.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2017 рішення суду першої інстанції скасовано, а в задоволенні позову відмовлено.
8.          Приймаючи таку постанову, апеляційний суд дійшов висновку про те, що як випливає з імперативних приписів частини третьої статті 136 ЗК України, земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть, зокрема, надаватися у користування до завершення торгів, а тому відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду спірної земельної ділянки заснована на передбачених законом правових підставах і є правомірною.
9.          Суд апеляційної інстанції звертав увагу й на те, що багаторічні зелені насадження, у розумінні статті 19, частин другої статті 22 ЗК України, є різновидом сільськогосподарських угідь, що відносяться до земель сільськогосподарського призначення, а тому не можуть розглядатись як окремий об`єкт права власності без земельної ділянки, на якій вони розташовані. Перебування ж таких насаджень на балансі підприємства не може вважатись підтвердженням права власності на них, оскільки баланс підприємства є формою бухгалтерського обліку, визначення складу і вартості майна й не свідчить про знаходження такого у власності (володінні) підприємства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10.          Не погоджуючись з вищевказаною постановою апеляційного суду, позивачем подано касаційну скаргу, в якій останній, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати, а прийняту судом першої інстанції постанову про часткове задоволення позову залишити без змін.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11.          Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, 13.07.2016 ПСП «Канюківське» подало до ГУ Держгеокадастру клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду спірної земельної ділянки.
12.          Відповідач листом від 23.08.2016 №12070/2-16 повідомив Підприємство про відсутність підстав для розгляду такого клопотання, оскільки вирішення порушеного у ньому питання можливо лише за результатами проведення земельних торгів.
13.          Суди також встановили, що 23.10.2014 Головне управління Дерземагенства у Черкаській області видало наказ №107, яким затверджено перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права які пропонуються до продажу на конкурентних засадах (земельних торгах). Серед переліку яких є земельна ділянка площею 16,002 га з кадастровим номером 7120981200:02:001:0768
14.           30.05.2016 наказом ГУ Держгеокадастру №297 земельну ділянку площею 16,002 га з кадастровим номером 7120981200:02:001:0768 було включено до проведення земельних торгів у формі аукціонів.
15.          ГУ Держгеокадастру у Черкаській області та виконавець земельних торгів ПП «Земекспертцентр» уклали договір №23 про проведення земельних торгів, серед переліку земельних ділянок яких є земельна ділянка площею 16,0002 га з кадастровим номером 7120981200:02:001:0768.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
16.          В обґрунтуванні вимог касаційної скарги позивач, повторюючи аргументи позовної заяви, посилається на те, що апеляційний суд не надав належної правової оцінки нормам законодавства, якими врегульовані спірні правовідносини, а тому дійшов помилкового висновку про наявність підстав для скасування постанови суду першої інстанції, яка, як вважає скаржник, прийнята відповідно до закону.
17.          Зокрема, Підприємство наголошує на тому, що відповідач відмовив йому у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду спірної земельної ділянки з непередбачених частиною третьою статті 123 ЗК України підстав.
18.          Наводить скаржник аргументи й про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність або в користування, а тому ГУ Держгеокадастру не мало перешкод для задоволення поданого Підприємством клопотання.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19.          Так, згідно з положенням абзацу першого частини першої, частини другої, абзаців першого, другого частини третьої статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. 
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.
20.          В той же час, частинами першою-третьою статті 124 ЗК України встановлені певні особливості передачі в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності. За змістом названої правової норми, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки. 
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу. 
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.
21.          У відповідності з приписами частин першої-третьої статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об`єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті. 
22.          Не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі: 
розташування на земельних ділянках об`єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб; 
використання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, та спеціального водокористування відповідно до отриманих дозволів; 
використання релігійними організаціями, які легалізовані в Україні, земельних ділянок під культовими будівлями; 
будівництва об`єктів, що в повному обсязі здійснюється за кошти державного та місцевих бюджетів; 
надання земельних ділянок підприємствам, установам і громадським організаціям у сфері культури і мистецтв (у тому числі національним творчим спілкам та їх членам) під творчі майстерні; 
надання земельних ділянок в оренду для реконструкції кварталів застарілої забудови, для будівництва соціального та доступного житла, якщо конкурс на його будівництво вже проведено; 
розміщення іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнародних організацій згідно з міжнародними договорами України; 
надання земельної ділянки, викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності для забезпечення таких потреб; 
надання земельних ділянок державної або комунальної власності для потреб приватного партнера в рамках державно-приватного партнерства відповідно до закону;
надання земельної ділянки замість викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності та повернення такої земельної ділянки колишньому власнику чи його спадкоємцю (правонаступнику), у разі якщо така потреба відпала; 
будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу); 
будівництва об`єктів забезпечення життєдіяльності населених пунктів (сміттєпереробних об`єктів, очисних споруд, котелень, кладовищ, протиерозійних, протизсувних і протиселевих споруд); 
передачі громадянам земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби, для городництва;
надання земельних ділянок суб`єктам господарювання, що реалізують відповідно до Закону України "Про особливості провадження інвестиційної діяльності на території Автономної Республіки Крим" зареєстровані в установленому порядку інвестиційні проекти. Надання такої земельної ділянки у власність здійснюється згідно із законодавством після завершення строку реалізації інвестиційного проекту за умови виконання суб`єктом господарювання договору про умови реалізації цього інвестиційного проекту на території Автономної Республіки Крим;
поновлення договорів оренди землі; 
передачі в оренду, концесію майнових комплексів або нерухомого майна, розташованого на земельних ділянках державної, комунальної власності;
надання в оренду земельних ділянок індустріальних парків керуючим компаніям цих індустріальних парків;
надання земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статтями 34, 36 та 121 цього Кодексу, а також передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу. Земельні торги не проводяться при безоплатній передачі земельних ділянок особам, статус учасника бойових дій яким надано відповідно до  пунктів 19 і 20 частини першої статті 6 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
23.          Окрім цього, частинами першою-третьою статті 136 передбачено, що організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.
У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.
Добір земельних ділянок державної чи комунальної власності, у тому числі разом з розташованими на них об`єктами нерухомого майна (будівлями, спорудами) державної чи комунальної власності, які або права на які виставляються на земельні торги, здійснюється з урахуванням затверджених містобудівної документації та документації із землеустрою, а також маркетингових досліджень, інвестиційної привабливості, звернень громадян та юридичних осіб щодо намірів забудови.
Земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
24.          Аналіз приписів статті 136 ЗК України свідчить про те, що в разі віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах, це є підставою для відмови у наданні дозволу  на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
25.          Аналогічна правова позиція неодноразово висловлена у постановах Верховного Суду від 02.10.2018 у справі №806/3708/15, від 03.04.2018 та від 02.10.2018 у справах №№815/3059/17, 806/3708/15 відповідно, від 17.10.2019 у справі №823/1120/16.
26.           Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
27.          У справі, яка розглядається, судовим розглядом встановлено, що станом на 13.07.2016 - день подання Підприємством клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду спірної земельної ділянки, така була включена до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права які пропонуються до продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) відповідно до наказу Головного управління Дерземагенства у Черкаській області від 23.10.2014 №107 та наказом ГУ Держгеокадастру від 30.05.2016 №297 включена до проведення земельних торгів у формі аукціонів, які не були завершені.
28.          З огляду на приписи вищевказаних норм ЗК України та зважаючи на наявну правозастосовну практику Верховного Суду, такі обставини є підставою для відмови у наданні дозволу  на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, про що ГУ Держгеокадастру правильно проінформувало Підприємства у надісланому на його адресу листі.
29.          Що ж до доводів касаційної скарги стосовно невідповідності наведених відповідачем мотивів для відмови у задоволенні клопотання позивача положенням частини третьої статті 123 ЗК України, то колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що дія названої правової норми на позивача не розповсюджується, позаяк він, як правильно встановлено у ході судового розгляду справи, не належить до юридичних осіб, визначених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.
30.          Не спростовують наведених вище висновків й посилання скаржника на те, що спірна земельна ділянка у відповідності до частини другої статті 134 ЗК України не підлягає продажу на конкурентних засадах (земельних торгах), оскільки на ній розміщені багаторічні зелені насадження, які перебувають на балансі підприємства.
31.           З цього приводу колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 2 ст. 79 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об`єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться. Аналогічною є норма ч. 3 ст. 373 ЦК України, де встановлено, що право власності на земельну ділянку поширюється на поверхневий(ґрунтовий) шар у межах цієї ділянки, на водні об`єкти, ліси, багаторічні насадження, які на ній знаходяться, а також на простір, що є над і під поверхнею ділянки, висотою та глибиною, які необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд. За пунктом 2 Національного стандарту № 2 "Оцінка нерухомого майна", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2004 року № 1442 розміщення багаторічних насаджень є земельним поліпшенням.
32.          Отже розміщені на спірній земельній ділянці багаторічні зелені насадження, не можуть розглядатись як окремий об`єкт права власності без земельної ділянки, на якій вони розташовані, оскільки є складовою частиною земельної ділянки, а їх перебування на балансі підприємства не може вважатись підтвердженням права власності на ці насадження, оскільки баланс підприємства є формою бухгалтерської обліку, визначення складу і вартості майна і не свідчить про знаходження майна у власності (володінні) підприємства.
33.          Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 25.02.2015 №6-14цс15 і була врахована апеляційним судом при здійсненні апеляційного перегляду справи.
34.          Більше того, за змістом приписів частини другої статті 134 ЗК України, на яку посилається скаржник, передбачено, що не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі розташування на земельних ділянках об`єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб.
35.          Втім, як зазначено вище, багаторічні зелені насадження не є окремим і самостійним об`єктом нерухомого майна, й такі беззаперечно не належать до будівель чи споруд, а тому твердження скаржника про поширення на нього положень частини другої статті 134 ЗК України є помилковими.
36.          Відхиляє колегія суддів й доводи касаційної скарги про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність або в користування, а тому не створювало перешкод для задоволення поданого Підприємством клопотання, оскільки, як зазначено у постанові Верховного Суду від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а, прийнятої у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, за такого правового регулювання втрачається сенс у першій стадії земельно-правової процедури щодо звернення особи за отриманням дозволу та безпосередньо його отримання, тобто позбавляє цю дію її юридичного (правового) значення.
37.          У цій же постанові Верховного Суду сформульовано правовий підхід, згідно з яким, всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки, зокрема, й у користування. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення особи щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
38.          У ракурсі висловлених Верховним Судом висновків, колегія суддів зазначає, що розгляд поданого позивачем клопотання стосовно  отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, надання такого дозволу, є однією зі стадій процедури відведення такої земельної ділянки у користування Підприємству на правах оренди, однак вирішення цього питання до завершення торгів забороняється в силу вимог частини третьої статті 136 ЗК України. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
39.          Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 КАС України, не виявив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваного судового рішення, яке ухвалене відповідно до закону.
40.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Приватного сільськогосподарського підприємства "Канюківське" залишити без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2017 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                       Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                 Я.О. Берназюк

                                                                                                     І.В. Желєзний