ПОСТАНОВА
Іменем України

03 червня 2020 року 
Київ
справа №640/16246/19
адміністративне провадження №К/9901/31285/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Данилевич Н.А.,  Смоковича М.І., 
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №  640/16246/19
за заявою Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області про забезпечення позову до подання позову
за касаційною скаргою  Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області про забезпечення позову до подання позову 
на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2019  року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Чаку Є.  В., суддів Файдюка  В.  В., Мєзєнцева  Є.  І.,

УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог та встановлені обставини справи
1.          У серпні 2019 року Головне територіальне управління юстиції у Дніпропетровській області (далі - заявник) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з заявою про забезпечення позову до подання позовної заяви шляхом зупинення дії рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель №11135-р/пк-пз від 13  серпня 2019 року до набрання законної сили судовим рішенням у справі.
2.          Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30  серпня  2019  року відмовлено у забезпеченні позову.
3.          Не погодившись з ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30  серпня  2019  року, Головне територіальне управління юстиції у Дніпропетровській області подало апеляційну скаргу на вказане рішення.
4.          Судом апеляційної інстанції установлено, що апеляційна скарга підписана Петрушевською І.  О., яка зазначає себе як представник Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області.
5.          До матеріалів апеляційної скарги додано копію довіреності від 13 травня 2019  року № 06-65/2861, видану начальником управління Маньковським Л.  К. 
6.          Копію доданої до апеляційної скарги довіреності начальником управління Маньковським Л.  К. не засвідчено, а засвідчено провідним документознавцем відділу організаційної роботи документування та контролю Деркач О.  Л., проте не додано документ, що підтверджує повноваження даної особи на завірення копії довіреності.

ІІ. Рішення суду апеляційної інстанції в цій справі та мотиви його ухвалення

7.          Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2019  року повернуто апеляційну скаргу, з підстав того, що додана до апеляційної скарги копія довіреності не є документом, що посвідчує повноваження Петрушевської І.  О., а отже вона, у розумінні статей 55, 59 КАС України, є неналежним представником у цій справі.
8.          При постановленні ухвали суд апеляційної інстанції послався на правову позицію Верховного Суду, викладену в ухвалах від 11 червня 2018 року в справі №  826/17025/16, від 11 липня 2018 року в справі №  826/16318/16, від 24 вересня 2018  року в справі № 607/10213/18.

ІІІ. Касаційне оскарження

9.          На зазначену ухвалу суду апеляційної інстанції заявником подано касаційну скаргу, яку зареєстровано у Верховному Суді 12 листопада 2019 року.
10.          У касаційній скарзі заявник зазначає, що в постанові Верховного Суду від 21  листопада 2018 року в справі №  804/8659/17 викладено іншу правову позицію, відповідно до якої повернення заяв (скарг) за наявності процесуальної можливості пересвідчитися у наявності в особи повноважень на представництво під час розгляду справи (скарги) ставить під загрозу дотримання завдань адміністративного судочинства.
11.          Заявник указує, що Деркач Ольга Леонідівна , засвідчуючи копію довіреності, виданої на ім`я Петрушевської І. О. , діяла в межах своїх повноважень, оскільки обіймає посаду провідного документознавця відділу організаційної роботи документування та контролю Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області.
12.          У зв`язку із зазначеним заявник просить скасувати оскаржувану ухвалу суду апеляційної інстанції та направити справу №  640/16246/19 для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
13.          14 листопада  2019 року ухвалою Верховного Суду відкрито провадження за касаційною скаргою та витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва справу №  640/16246/19 (суддя-доповідач  Стрелець  Т.  Г.).
14.          21 січня 2020 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду №  118/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що унеможливлює участь судді-доповідача Стрелець  Т.  Г. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.
15.          Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 22 січня 2020 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову  Н.  В., суддів Бевзенка  В.  М., Данилевич  Н.  А.
16.          29 травня 2020 року розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду №  894/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл справи.
17.          Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 29  травня 2020 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н.  В., суддів Данилевич  Н.  А., Смоковича  М.  І.

ІV. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

18.          Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
19.          За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
20.          Приписами частин першої та другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. 
21.          Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
22.          Відповідно до частини другої статті 298 Кодексу адміністративного судочинства України до апеляційної скарги, яка оформлена з порушенням вимог, встановлених статтею 296  цього Кодексу, застосовуються положення статті 169  цього Кодексу.
23.          Згідно з частиною четвертою статті 298 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга не приймається до розгляду і повертається судом апеляційної інстанції також, якщо:
1) апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено;
2) до постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження особа, яка подала скаргу, подала заяву про її відкликання;
3) скаргу подано в інший спосіб, ніж до суду апеляційної інстанції.
24.          Частинами першою та третьою статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника. Юридична особа, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.
25.          Документи, що підтверджують повноваження представників, визначенні статтею 59 КАС України.
25.1          Згідно з частинами першою, третьою цієї статті повноваження представників сторін та інших учасників справи мають бути підтверджені довіреністю фізичної або юридичної особи. Довіреність від імені юридичної особи видається за підписом (електронним цифровим підписом) посадової особи, уповноваженої на це законом, установчими документами.
25.2          Відповідно до частини восьмої цієї ж статті у разі подання представником до суду заяви, скарги, клопотання він додає довіреність або інший документ, що посвідчує його повноваження, якщо в справі немає підтвердження такого повноваження на момент подання відповідної заяви, скарги, клопотання.
25.3          Частинами п`ятою та шостою статті 59 КАС установлено таке:
- відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді;
- оригінали документів, зазначених у цій статті, копії з них, засвідчені суддею, або копії з них, засвідчені у визначеному законом порядку, приєднуються до матеріалів справи.
26.          Актами законодавства, що регулюють порядок засвідчення копій документів, є:
-          Національний стандарт України «Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003», затверджений наказом Держспоживстандарту України від 7 квітня 2003 ороку № 55 (далі - ДСТУ 4163-2003);
-          Правила організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджені наказом Міністерства юстиції України від 18  червня 2015 року № 1000/5 (далі - Правила № 1000/5);
-          інструкції з діловодства в окремих органах державної влади та інші.
27.          У силу пункту 1 Правил № 1000/5 ці Правила встановлюють єдині вимоги щодо створення управлінських документів і роботи зі службовими документами, а також порядок їх архівного зберігання в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності (далі - установи). Ці Правила є нормативно-правовим актом, обов`язковим для виконання всіма установами.
28.          Пункт 5.27 ДСТУ 4163-2003 визначає, що відмітку про засвідчення копії документа складають зі слів «Згідно з оригіналом», назви посади, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її ініціалів та прізвища, дати засвідчення копії.
29.          Згідно з пунктом 8 глави 10 розділу ІІ Правил № 1000/5 копія набуває юридичної сили лише в разі її засвідчення в установленому порядку.
27.1.          Напис про засвідчення копії складається зі слів «Згідно з оригіналом», назви посади, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її ініціалів (ініціалу імені) та прізвища, дати засвідчення копії.
27.2.          Напис про засвідчення копії скріплюється відбитком печатки відповідного структурного підрозділу установи або печатки «Для копій».
27.3.          У випадках, визначених законодавством, копії документів засвідчуються відбитком печатки установи.
27.4.          На лицьовому боці у верхньому правому куті першого аркуша документа проставляється відмітка «Копія».
30.          При цьому відповідно до пункту 1 глави 10 розділу ІІ Правил № 1000/5 порядок виготовлення, засвідчення та видавання копій документів визначається інструкцією з діловодства установи.
V. Позиція Верховного Суду
31.          Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
32.          Представництво за своєю природою - це організаційне правовідношення, змістом якого є повноваження однієї особи (представника) діяти від імені, в інтересах іншої особи, яке виникає з договору, закону, акта органу публічної влади. Крім того, представництвом є діяльність представника, спрямована на реалізацію наданих йому повноважень. Змістом відносин представництва є повноваження, без яких останнє не може існувати. Як повноваження розуміють систему двох суб`єктивних прав представника, одне з яких є абсолютним, інше - відносним. Абсолютне право представника містить у собі можливість вчинення певних дій від імені та в інтересах особи, а відносне право полягає у тому, що представник вправі розраховувати на те, що всі юридичні наслідки, створені його діями, виникнуть лише для особи, яку він представляє, а не для самого представника.
33.          Визначення довіреності міститься у частині третій статті 244 Цивільного кодексу України, за якою довіреність - це письмовий документ, що видається довірителем представнику для засвідчення його повноважень перед третіми особами в процесі здійснення представництва.
34.          Специфіка представництва за довіреністю в адміністративному судочинстві зумовлена його публічно-правовим та офіційним характером і визначена відповідними нормами КАС України.
35.          Підставами для повернення апеляційної скарги у цій справі судом апеляційної інстанції стало виключно те, що копію доданої до апеляційної скарги довіреності начальником управління не засвідчено, а засвідчено провідним документознавцем відділу організаційної роботи документування та контролю Деркач О. Л., проте не додано документ, що підтверджує повноваження даної особи на завірення копії довіреності.
36.          У постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 грудня 2019 року в справі 826/5500/18 викладено правову позицію, відповідно до якої у разі коли до адміністративного суду звертається представник юридичної особи, закон не встановлює обов`язок засвідчення копій довіреності на представництво нотаріусом або ж безпосередньо керівником юридичної особи, що видав довіреність.
37.          Отже висновок суду апеляційної інстанції, що копію доданої до апеляційної скарги довіреності не засвідчено начальником управління, який її видав, не є підставою для повернення апеляційної скарги.
38.          Велика Палата Верховного Суду у цитованій вище постанові, враховуючи відповідну практику Європейського суду з прав людини, дійшла висновку, що під час вирішення питання відповідності копії документа, що підтверджує повноваження представника юридичної особи, вимогам статті 59 КАС України, зокрема при визнанні копії довіреності такою, що є засвідченою у визначеному законом порядку, слід уникати зайвого формалізму, як-от констатація відсутності в матеріалах заяви (скарги) копії посадової інструкції особи, яка засвідчила копію відповідного документа, відсутність у довіреності вказівки на повноваження представника на засвідчення копії довіреності тощо.
39.          Крім того, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що повернення заяв (скарг) за наявності процесуальної можливості пересвідчитись у наявності в особи повноважень на представництво під час розгляду справи (скарги) ставить під загрозу дотримання завдань адміністративного судочинства, закріплених у частині першій статті 2 КАС України, а також дотримання учасниками справи строків звернення до суду та оскарження судових рішень.
40.          Відповідна правова позиція викладена також у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року в справі №  804/8659/17, на яку посилається заявник у касаційній скарзі.
41.          Таким чином, посилання суду апеляційної інстанції на відсутність документа, що підтверджує повноваження Деркач  О.  Л. на завірення копії довіреності, як підставу для повернення апеляційної скарги є необґрунтованим, оскільки суд не був позбавлений процесуальної можливості пересвідчитись у наявності в особи повноважень на представництво під час розгляду справи.
42.          Порушень вимог щодо оформлення та засвідчення копій документів, визначених пунктом 5.27 ДСТУ 4163-2003 та пунктом 8 глави 10 розділу ІІ Правил  №  1000/5, судом апеляційної інстанції не установлено та в основу прийнятого рішення не покладено. 
43.          За наведеного правового регулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню в справі.
44.          Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі
45.          Враховуючи зазначене, касаційна скарга Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області підлягає задоволенню, а ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1.  Касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області задовольнити.

2.  Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року в справі №  640/16246/19 скасувати.

3.  Справу №  640/16246/19 за заявою Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області про забезпечення позову до подання позову направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач:                                                                                Н.  В.  Шевцова

Судді:                                                                                                    Н.  А.  Данилевич

                                                                                                    М.  І.  Смокович