ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 810/2938/17
Провадження № 11-935апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області (далі - ГУ Держгеокадастру) на рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 липня 2018 року (суддя Лапій С. М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року (судді Ганечко О. М., Федотова І. В., Коротких А. Ю.) у справі за позовом ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру, треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання протиправною відмови, скасування наказів і зобов`язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
1. У серпні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовними вимогами: 
скасувати накази ГУ Держгеокадастру від 27 липня 2017 року № 10-13286/15-17-сг та № 10-13305/15-17-сг (далі - Спірні накази);
зобов`язати ГУ Держгеокадастру скасувати записи в Поземельній книзі про земельні ділянки, зареєстровані на ОСОБА_2 та ОСОБА_3 ;
зобов`язати ГУ Держгеокадастру затвердити проект землеустрою та відведення ділянки у власність ОСОБА_1 
2. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 30 липня 2018 року позов задовольнив частково. Скасував Спірні накази, зобов`язав ГУ Держгеокадастру скасувати записи в Поземельній книзі про земельні ділянки, зареєстровані на ОСОБА_2 та ОСОБА_3 . У решті позовних вимог відмовив.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 13 листопада 2018 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність Спірних наказів, їх передчасність, прийняття їх всупереч вимог законодавства. З огляду на встановлені обставини справи, на підставі яких було з`ясовано, що Спірні накази про затвердження проектів землеустрою на користь третіх осіб були видані після винесеного на користь позивача наказу, суди вказали на порушення цими наказами права останнього на відведення земельної ділянки для подальшого отримання її у власність. 
У частині вимог про скасування записів у Поземельній книзі стосовно зареєстрованих земельних ділянок на ім`я третіх осіб суди виходили з того, що скасування в судовому порядку Спірних наказів тягне й відповідні правові наслідки щодо легітимності відомостей у Поземельній книзі. Протилежне за значенням рішення (нескасування відповідних записів) призвело б до позбавлення позивача можливості скористатись своїми правами. 
Водночас апеляційний суд звернув увагу на те, що скасування права власності третіх осіб на спірну земельну ділянку не є предметом розгляду цієї справи, тому визнав, що справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
3. ГУ Держгеокадастру не погодилося із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і 10 грудня 2018 року подало касаційну скаргу про їх скасування і закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Своє прохання аргументувало тим, що спірні правовідносини мають приватноправовий характер, орган виконавчої влади в цих відносинах виступає як суб`єкт права власності, а не як суб`єкт владних повноважень. Прийняття цим органом рішення є етапом реалізації волі власника на укладення договору, не змінює правову природу спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий.
4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 18 грудня 2018 року відкрив касаційне провадження. 
04 вересня 2019 року цей самий суд ухвалою передав зазначену справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядкуписьмового провадження без виклику учасників справи.
5. Велика Палата Верховного Суду заслухала суддю-доповідача, перевірила матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи і дійшла висновку про таке. 
Суди ухвалювали рішення з огляду на такі обставини.
Київський окружний адміністративний суд постановою від 30 серпня 2016 року визнав протиправним рішення ГУ Держгеокадастру, викладене в листі від 20 квітня 2016 року № К-7748/0-5584/6-16, про відмову позивачу надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, що знаходиться в межах Русанівської сільської ради Броварського району Київської області. Зобов`язав ГУ Держгеокадастру надати йому дозвіл на розроблення зазначеного вище проекту землеустрою.
На виконання цієї постанови ГУ Держгеокадастру наказом від 29 грудня 2016 року № 10-28280-15-16-сг надало позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
Державне підприємтсво «Центр державного земельного кадастру» Київської обласної філії Броварського районного виробничого відділу розробило проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність для ведення особистого селянського господарства в межах Світильнянської сільської ради Броварського району Київської області Кохану Євгенію Миколайовичу (далі - Проект).
Позивач 12 червня 2017 року подав до відділу у Броварському районі Міськрайонного управління у Броварському районі та м. Броварах ГУ Держгеокадастру у Київській області (далі - Відділ ГУ Держгеокадастру) разом із Проектом заяву про внесення відомостей до Державного земельного кадастру.
Рішенням від 04 липня 2017 року № РВ-320059018217 державний кадастровий реєстратор ГУ Держгеокадастру відмовив у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру з підстав невідповідності електронного документа установленим вимогам. Вказав на помилку площі: площа, вказана в електронному документі (2 га), не збігається з площею описаної геометрії (2,0001 га).
Позивач 10 липня 2017 року повторно звернувся до Відділу ГУ Держгеокадастру з відредагованим Проектом та заявою про внесення відомостей до Державного земельного кадастру.
Рішенням від 12 липня 2017 року № РВ-3200597872017 державний кадастровий реєстратор Відділу ГУ Держгеокадастру відмовив у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру з тієї самої підстави, що й першого разу.
Позивач 24 липня 2017 року втретє подав заяву про внесення відомостей до Державного земельного кадастру до Відділу ГУ Держгеокадастру.
Рішенням від 02 серпня 2017 року № РВ-3200621462017 державний кадастровий реєстратор Відділу ГУ Держгеокадастру відмовив у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру з підстав невідповідності електронного документа встановленим вимогам - «ХSD Схема. Наявні зауваження щодо валідності електронного документа. Перетин ділянок з ділянкою 3221288400:07:014:0203. Площа співпадає на 96,432 %. Перетин ділянок з ділянкою 3221288400:07:014:0212. Площа співпадає на 0,2665 %».
Згідно з інформацією ГУ Держгеокадастру за результатами розгляду клопотань громадян ОСОБА_2 та ОСОБА_3 наказами ГУ Держгеокадастру від 13 червня 2017 року № 10-10042/15-17сг та № 10-10036/15-17сг надано зазначеним громадянам дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства.
Товариство з обмеженою відповідальністю «НВФ Геокад» розробило проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Вказаний проект розглянув експерт та надав висновок від 12 липня 2017 року № 4485/82-17.
20 липня 2017 року відомості про земельні ділянки внесено до Державного земельного кадастру та присвоєно кадастрові номери 3221288400:07:014:0212 і 3221288400:07:014:0203.
Клопотання громадян ОСОБА_2 та ОСОБА_3 були розглянуто, Спірними наказами затверджено зазначені проекти землеустрою і надано земельні ділянки у власність.
Право власності на зазначені земельні ділянки зареєстровано 17 жовтня 2017 року.
З огляду на такі обставини суди дійшли висновку, що наказ ГУ Держгеокадастру від 29 грудня 2016 року, який був виданий позивачу, передував наказам ГУ Держгеокадастру від 13 червня 2017 року № 10-10042/15-17сг та № 10-10036/15-17сг, виданим на користь третіх осіб. Відповідач, тим що видав накази від 13 червня 2017 року № 10-10042/15-17сг та № 10-10036/15-17сг ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , якими були надані дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, вчинив дії, які порушують права позивача на відведення земельної ділянки для наступного отримання її у власність.
Поряд з цим колегія суддів апеляційного суду звернула увагу на те, що скасування права власності на спірну земельну ділянку третіх осіб не є предметом розгляду цієї справи, що робить можливим вирішення спору в порядку адміністративного судочинства.
6. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час перегляду справи в касаційному порядку) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
7. Звернення ОСОБА_1 до адміністративного суду із цим позовом зумовлено тим, що земельна ділянка, на яку він претендував і відносно якої вчиняв дії, спрямовані на отримання її у власність, була передана у власність третім особам у справі. Отже, об`єктом спору у цій справі є земельна ділянка, що є власністю третіх осіб, від яких позивач фактично бажає витребувати її шляхом скасування державної реєстрації земельних ділянок за їх реальними власниками. Таке бажання позивача і форма його реалізації вказують на приватноправовий інтерес позивача, на захист якого, по суті, направлено звернення до суду з вимогою про скасування державної реєстрації земельних ділянок за третіми особами.
За правилами частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
На підставі статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Таким чином, визнання незаконними дій суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Оскільки на підставі дій суб`єкта владних повноважень щодо державної реєстрації земельної ділянки у третьої особи виникло речове право, правомірність набуття якого оспорюється позивачем, то цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Водночас визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права в подібних відносинах викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 червня 2019 року у справі № 826/14015/17 (провадження № 11-269апп19).
8. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів про те, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За правилами частини першої статті 239 КАС України (у редакції Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX«Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ»; далі - Закон № 460-IX) якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 цього Кодексусуд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАСУкраїни суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 КАС України, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.
Разом з тим статтю 354 КАС України доповнено частиною третьою згідно із Законом № 460-IX, за якою в разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків закриття провадження щодо кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, чи передачі справи частково на новий розгляд або для продовження розгляду. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.
Наведені положення в контексті ухваленого рішення в цій справі обумовлюють обов`язок суду роз`яснити та право позивача протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови подати відповідну заяву до Великої Палати Верховного Суду, за результатом розгляду якої справа має бути скерована до відповідного суду першої інстанції, який, у свою чергу, за положеннями частини першої статті 185 ЦПК України (у редакції Закону № 460-IX) перевіряє наявність підстав для залишення позовної заяви без руху відповідно до вимог цивільного процесуального закону, чинного на дату подання позовної заяви.
Керуючись статтями 238, 239, 345, 349, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області задовольнити.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 липня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Роз`яснити позивачеві, що розгляд цієї справи віднесено до суду цивільної юрисдикції та що він має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Великої Палати Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                     М. І. Гриців
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                            Н. П. Лященко
Т. О. Анцупова                                           О. Б. Прокопенко
С. В. Бакуліна                                             В. В. Пророк
В. В. Британчук                                          Л. І. Рогач
Д. А. Гудима                                               О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна                                             О. С. Ткачук
О. С. Золотніков                                        В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко                                              О. Г. Яновська
Л. М. Лобойко