ПОСТАНОВА
Іменем України

18 червня 2020 року 
Київ
справа №809/3977/14
адміністративне провадження №К/9901/15479/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу 
за касаційною скаргою Державної фіскальної служби України 
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 травня              2017 року (головуючий суддя - Довга О.І., судді: Каралюс В.М., Запотічний І.І.)
у справі №809/3977/14
за позовом ОСОБА_1        
до Міністерства доходів і зборів України 
про поновлення на публічній службі.
I. РУХ СПРАВИ
1.          У листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства доходів і зборів України від       29 жовтня 2014 року №2164-о; 
- поновити на посаді першого заступника начальника оперативного управління Головного управління Міндоходів в Івано-Франківській області; 
- поновити в органах податкової міліції Головного управління Міндоходів в Івано-Франківській області; 
- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2.          В обґрунтування позовних вимог зазначав що на час звільнення він вже не перебував на посаді заступника начальника управління податкової міліції Державної податкової служби в Івано-Франківській області, а перебував на посаді яка не підпадає під перелік посад щодо яких було здійснено очищення влади. Оскаржуваний наказ про звільнення прийнятий відповідно до підпункту 1 пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади», що не є підставою для звільнення осіб рядового і начальницького складу зі служби, оскільки така підстава не передбачена Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ. 
3.          Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2015 року у задоволенні позову відмовлено.
4.          Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 травня           2017 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове про задоволення позову.
5.          Визнано протиправним і скасовано наказ Міністерства доходів і зборів України від 29 жовтня 2014 року №2164-о «Про звільнення ОСОБА_1 ». Поновлено на посаді першого заступника начальника оперативного управління Головного управління Міндоходів в Івано-Франківській області. Поновлено в органах податкової міліції Головного управління Міндоходів в Івано-Франківській області. Стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 113   187,50 грн.
6.          Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
7.          Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 23 жовтня 2014 року начальником відділу персоналу ГУ Міндоходів в Івано-Франківській області складено довідку про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці ОСОБА_1 . Довідкою встановлено що відповідно до критеріїв здійснення очищення влади, визначених у частині першій статті 3 Закону України «Про очищення влади» у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року позивач обіймав посади щодо яких встановлена заборона: з 21 вересня 2009 року по 10 січня 2011 року - заступник начальника оперативного управління - начальник відділу протидії незаконному відшкодуванню ПДВ та викриття злочинів у кредитно-фінансовій сфері оперативного управління УПМ ДПА в Івано-Франківській області; з 10 січня 2011 року по 17 лютого 2012 року - заступник начальника управління - начальник практичного відділу управління оперативно-розшукової діяльності УПМ ДПА в Івано-Франківській області; з                      17 лютого 2012 року по 24 травня 2013 року - перший заступник начальника управління податкової міліції ДПС в Івано-Франківській області; з 24 травня 2013 року - перший заступник начальника оперативного управління ГУ Міндоходів в Івано-Франківській області.
8.          За результатами проведеної перевірки відомостей встановлено що до ОСОБА_1 застосовується заборона, визначена частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».
9.          23 жовтня 2014 року голові Державної фіскальної служби України, голові Комісії з реорганізації Міністерства доходів і зборів України внесено подання про звільнення позивача з посади та органів податкової міліції.
10.          Наказом голови Комісії з реорганізації Міністерства доходів і зборів України від 29 жовтня 2014 року №2164-о відповідно до підпункту 1 пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» та підпункту «а» пункту 62 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ позивача звільнено з посади першого заступника начальника оперативного управління Головного управління Міндоходів в Івано-Франківській області та податкової міліції, з постановкою на військовий облік.
11.          Наказом голови комісії з реорганізації ГУ Міндоходів в Івано-Франківській області від 29 жовтня 2014 року №235-о оголошено наказ Міністерства доходів і зборів України від 29 жовтня 2014 року №2164-о «Про звільнення ОСОБА_1 ».       
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 Закону України «Про очищення влади» на підставі відомостей, наявних в особовій справі позивача. При прийнятті оскаржуваного наказу відповідачем було дотримано норми трудового законодавства.
13.          Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем  при винесенні наказу від 29 жовтня 2014 року №2164-о «Про звільнення ОСОБА_1 » не було дотримано принципів за якими здійснюється очищення влади (люстрація), а саме: презумпції невинуватості, індивідуальної відповідальності, гарантування права на захист.
14.          Також відповідачем не було дотримано десятиденного строку звільнення позивача, який рахується з дня набрання чинності Законом України «Про очищення влади» - з 16 жовтня 2014 року.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15.          Відповідач у своїй касаційній скарзі посилається на те, що апеляційний суд надав перевагу доказам позивача, не прийнявши до уваги докази відповідача, порушивши принципи, закріплені у статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України щодо рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, що у свою чергу потягло порушення вимог статей 70, 71 цього Кодексу.   
16.          Позивач у запереченнях на касаційну скаргу просив залишити оскаржуване судове рішення без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
17.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
18.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України   органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією   та законами України.
19.          Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України   та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
20.          Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року № 1682-VII, який набрав чинності 16 жовтня 2014 року (далі - Закон №1682-VII).
21.          Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).
22.          Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).
23.          Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).
24.          Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ №1096 (1996) звернула увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.
25.          У зв`язку з цим у справі №800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.
26.          17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке          24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців із забороною обіймати посади державної служби на підставі приписів Закону №1682-VII, що одразу призвело до втрати всіх своїх здобутків.
27.          У цьому рішенні ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом, які призвели до втручання в право на приватне життя, гарантоване статтею 8 Конвенції. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_3 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.
28.          Статтею 2 Закону №1682-VII передбачено перелік посад щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації). Відповідно до пункту шостого частини першої даної статті заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.
29.          Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.
30.          Згідно з пунктом 8 частини першої даної статті   заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
31.          При цьому, підпунктом 1 пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону №1682-VII   визначено, що впродовж 10-ти днів з дня набрання чинності цим Законом   керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.
32.          Критерії здійснення очищення влади (люстрації), установлені статтею 3 Закону №1682-VII,   застосовуються до певної категорії посад без конкретизації їх статусу в структурі органів державної влади.
33.          Як встановлено судами, підставою для видання оскаржуваного наказу від                29 жовтня 2014 року №2164-о зазначено довідку про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі ОСОБА_1 .
34.          Згідно з даною довідкою позивач, відповідно до критеріїв здійснення очищення влади, визначених у частині першій статті 3 Закону №1682-VII за період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймав посади щодо яких встановлена заборона: з 21 вересня 2009 року по 10 січня 2011 року - заступник начальника оперативного управління - начальник відділу протидії незаконному відшкодуванню ПДВ та викриття злочинів у кредитно-фінансовій сфері оперативного управління УПМ ДПА в Івано-Франківській області; з 10 січня 2011 року по 17 лютого 2012 року - заступник начальника управління - начальник практичного відділу управління оперативно-розшукової діяльності УПМ ДПА в Івано-Франківській області; з 17 лютого 2012 року по 24 травня 2013 року - перший заступник начальника управління податкової міліції ДПС в Івано-Франківській області; з 24 травня 2013 року - перший заступник начальника оперативного управління ГУ Міндоходів в Івано-Франківській області.
35.          Відповідно до пункту 1 частини п`ятої статті 5 Закону №1682-VII   перевірці підлягають достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону.
36.          Орган, який проводив перевірку, за результатами перевірки відомостей зазначених особою у заяві щодо не застосування до неї заборони, визначеної частиною третьою або четвертою статті 1 Закону №1682-VII, складає висновок про результати перевірки, яким встановлено достовірність або недостовірність таких відомостей.
37.          За приписами частини одинадцятої та дванадцятої статті 5 Закону №1682-VII, орган, який проводив перевірку, надсилає висновок про результати перевірки, підписаний керівником такого органу (або особою, яка виконує його обов`язки), керівнику органу, передбаченому частиною четвертою цієї статті, не пізніше ніж на шістдесятий день з дня початку проходження перевірки. Такий висновок може бути оскаржений особою в судовому порядку.
38.          У разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.
39.          За відомостями Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади»   стосовно ОСОБА_1 за результатами перевірки встановлено, що він підпадає під критерії здійснення очищення влади (люстрації) передбачені пунктом 8 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади». Час протягом якого на особу поширюється заборона, передбачена Законом України «Про очищення влади» - 10 років. Відомості про результати перевірки - наказ Міністерства доходів і зборів України від 29 жовтня    2014 року №2164-о.
40.          Частиною чотирнадцятою статті 5 Закону №1682-VII   визначено, що керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частини третьої або четвертої статті 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом   порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.
41.          Водночас із аналізу цих норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття у період з 25 лютого             2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII, незалежно від того чи сприяла така особа своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.
42.          Звільнення позивача проведено на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про його перебування на відповідних посадах. При цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою цієї перевірки. Будь-яких доказів, як встановлено судами попередніх інстанцій, щодо вчинення дій та заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, матеріали справи не містять.
43.          Верховний Суд уважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі №1682-VII   процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України   (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України   (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).
44.          Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
45.          У цьому зв`язку, ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» вказав на відсутність застосування індивідуального підходу під час здійснення люстраційної перевірки, що й лягло в основу постанови Верховного Суду у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 3 червня 2020 року у справі №817/3431/14. У даному рішенні Верховний Суд дійшов висновку, що заходи такої суворості як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв`язку із узурпацією влади, підривом основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.
46.          Підсумовуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку що оскаржуваний наказ від 29 жовтня 2014 року №2164-о не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод   1950 року.
47.          Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до позивача щодо легітимної мети очищення влади, якої прагнули досягти органи державної влади, Верховний Суд вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.
48.          З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції правомірно виходив з необхідності дотримання принципу індивідуальної вини при проведенні люстраційних заходів, гарантування права на захист, презумпції невинуватості, чого не було дотримано відповідачем при винесенні наказу про звільнення позивача з посади та органів податкової міліції.
49.          Доводи касаційної скарги не спростовують висновків суду апеляційної інстанції.
50.          Здійснений судом апеляційної інстанції розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу, що підлягає стягненню на користь позивача, не є предметом касаційного оскарження.
51.          Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про задоволення позовних вимог.
52.          Відповідно до статті 343 КАС України   суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
53.          З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної фіскальної служби України залишити без задоволення, а постанову Львівського  апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2017 року у справі №809/3977/14 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду