ПОСТАНОВА
Іменем України

07 травня 2020 року 
Київ
справа №640/8411/19
адміністративне провадження №К/9901/29350/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О., 
суддів - Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу №640/8411/19
за позовом Одеського національного медичного університету до Міністерства охорони здоров`я України, Виконуючого обов`язки Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляни Надії, Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області, Державної казначейської служби України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою Міністерства охорони здоров`я України на ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 17 травня 2019 року (головуючий суддя - Амельохін В.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Пилипенко О.Є., суддів Бєлової Л.В., Кузьмишиної О.М.)
установив
І. Суть спору:
1. Одеський національний медичний університет звернувся (далі - заявник, позивач, ОНМедУ) до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства охорони здоров`я України, Виконуючого обов`язки Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляни Надії, Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області, Державної казначейської служби України в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Міністерства охорони здоров`я України (01021, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 7, ідентифікаційний код: 00012925) та виконувача обов`язків Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляни Надії (адреса: 01021, м.Київ, вул. Грушевського, буд. 7, РНКОПП: невідомий) щодо незатвердження кошторисів Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м. Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на 2019 рік, а саме:
- за КПКВК 2301020 «Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання»;
- за КПКВК 2301070 «Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами III і IV рівнів акредитації»;
- за КПКВК 2301170 «Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України».
- зобов`язати Міністерство охорони здоров`я України (01021, м.Київ, вул.Грушевського, буд. 7, ідентифікаційний код: 00012925) та виконувача обов`язків Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляну Надію (адреса: 01021, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 7, РНКОПП: невідомий) вчинити дії, а саме: затвердити кошториси Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м. Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на 2019 рік, а саме:
- за КПКВК 2301020 «Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання»;
- за КПКВК 2301070 «Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами III і IV рівнів акредитації»;
- за КПКВК 2301170 «Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України»;
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області (ідентифікаційний код: 37607526, місцезнаходження: 65023, м. Одеса, вул. Садова, 1-А) та Державної казначейської служби України (ідентифікаційний код: 37567646, місцезнаходження: 01601, м. Київ, вул. Бастіонна, 6) щодо ненадання попередження Міністерству охорони здоров`я України (01021, м.Київ, вул. Грушевського, буд. 7, ідентифікаційний код: 00012925) про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а саме: порушення Міністерством охорони здоров`я України порядку та термінів розгляду і затвердження кошторисів Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м. Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на 2019 рік;
- зобов`язати Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області (ідентифікаційний код: 37607526, місцезнаходження: 65023, м. (Здеса, вул. Садова, 1-А) та Державну казначейську службу України (ідентифікаційний код: 37567646, місцезнаходження: 01601, м. Київ, вул. Бастіонна, 6) вчинити дії, а саме: надати попередження Міністерству охорони здоров`я України (01021, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 7, ідентифікаційний код: 00012925) про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а саме: порушення Міністерством охорони здоров`я України порядку та термінів розгляду і затвердження кошторисів Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м. Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на 2019 рік.
2. 17 травня 2019 року позивачем подано заяву про забезпечення позову шляхом встановлення обов`язку Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області (ідентифікаційний код: 37607526, місцезнаходження: 65023, м. Одеса, вул. Садова, 1-А) здійснювати (проводити) витрати, видатки (в тому числі, але не обмежуючись, платежі, розрахунково-касове обслуговування, розрахунки) Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м.Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на підставі платіжних та інших розрахункових документів Одеського національного медичного університету за підписом Сухіна Юрія Віталійовича , який відповідно до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань є керівником та підписантом Одеського національного медичного університету, на бюджетні зобов`язання, встановлені кошторисами Одеського національного медичного університету на попередній бюджетний період: з 01 січня 2018 року по 31 грудня 2018 року та одночасно передбачені у проектах кошторисів Одеського національного медичного університету на наступний бюджетний період: з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року, поданих Одеським національним медичним університетом до МОЗ України, а саме:
- за КПКВК 2301020 «Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання»;
- за КПКВК 2301070 «Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами III і IV рівнів акредитації»;
- за КПКВК 2301170 «Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України».
3. Зазначене клопотання вмотивовано тим, що за змістом п. п. 1, 9, 10 Положення про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 р. № 267 (далі - Положення про МОЗ) МОЗ України є центральним органом виконавчої влади, який очолює Міністр.
Відповідно до п. 4 розділу І Статуту Одеського національного медичного університету, затвердженого Наказом МОЗ України від 18 серпня 2016 року № 863 (далі - Статут ОНМедУ), Університет утворений у формі державної установи, що знаходиться в управлінні МОЗ України та працює на засадах неприбутковості.
Фінансування ОНМедУ як державного закладу вищої освіти здійснюється за рахунок коштів державного бюджету відповідно до ч. 1 ст. 71 Закону України «Про вищу освіту» та п. 1 розділу VIII Статуту ОНМедУ.
Основним плановим фінансовим документом бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов`язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень є кошторис відповідно до п. 30 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України (далі - БК України).
Кошторис затверджується на бюджетний період, що становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року відповідно до ч. 1 ст. 3 БК України.
Відповідно до ч. 12 ст. 23 БК України усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, крім випадків, передбачених цим Кодексом.
Тобто, кошторис ОНМедУ як державної установи затверджується на один календарний рік, який починається 1 січня та закінчується 31 грудня відповідного року, тому на кожен наступний календарний рік необхідно затверджувати новий кошторис.
Закон України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» був прийнятий 23.11.2018 року та набрав чинності 01.01.2019 року.
Відповідно до п. 31 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228 (далі - Порядок № 228) Мінфін надсилає Казначейству для реєстрації, обліку та виконання затверджений розпис державного бюджету.
Казначейство протягом трьох робочих днів після затвердження зазначеного розпису доводить до головних розпорядників витяги з його складових частин, які є підставою для затвердження в установленому порядку, зокрема:
-  кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, планів використання бюджетних коштів і помісячних планів використання бюджетних коштів - усіма розпорядниками.
Як зазначає заявник, на офіційному сайті ДКСУ повідомила, що розпис Державного бюджету України на 2019 рік затверджений Міністром фінансів України О. Маркаровою 21.12.2018 року.
Відповідно до п. 32 Порядку № 228 кошториси, плани асигнувань загального фонду бюджету, плани надання кредитів із загального фонду бюджету, плани спеціального фонду, плани використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), помісячні плани використання бюджетних коштів і штатні розписи затверджуються керівником відповідної вищестоящої установи, за винятком кошторисів, зазначених у пункті 33 цього Порядку (якщо законодавством не встановлено інший порядок затвердження).
Відповідно до п. 4 ч. 5 ст. 22 БК України кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів) затверджує головний розпорядник бюджетних коштів.
Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 2 БК України головні розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.
Відповідно до ч. 2 ст. 22 БК України головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно, зокрема:
1) за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, - міністерства.
Пунктом 1 розділу III Статуту ОНМедУ передбачено, що МОЗ України, зокрема, затверджує кошторис доходів та видатків.
Відповідно до пункту 10 Положення про МОЗ Міністр, зокрема:
організовує внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечує їх здійснення в МОЗ та бюджетних установах, що належать до сфери його управління;
- приймає рішення щодо розподілу бюджетних коштів, головним розпорядником яких є МОЗ.
Отже, позивач зазначає, що Уляна Супрун , яка станом на сьогодні є виконувачем обов`язків Міністра охорони здоров`я України, контролює виконання МОЗ України вимог бюджетного законодавства, зокрема, БК України, Порядку № 228, у тому числі, щодо затвердження кошторисів бюджетних установ, які знаходяться в управлінні МОЗ України.
Таким чином, МОЗ України в особі його керівника - виконувача обов`язків Міністра охорони здоров`я України У . Супрун є головним розпорядником бюджетних коштів, який уповноважений затверджувати кошторис ОНМедУ на 2019 рік.
Як вбачається з листа МОЗ України від 23.01.2019 року № 102-13/4318/1736, а також листів ОНМедУ від 23 січня 2019 року № 01-05/29, від 28 січня 2019 року №01- 05/38, №01-05/40, №04-05/41, від 13 лютого 2019 року №01-05/80 т.в.о. ректора ОНМедУ Сухін Ю.В. неодноразово направляв МОЗ України проекти кошторисів ОНМедУ на 2019 рік для затвердження.
Відповідно до пункту 31 Порядку № 228 кошториси, плани асигнувань загального фонду бюджету, плани надання кредитів із загального фонду бюджету, плани спеціального фонду, помісячні плани використання бюджетних коштів та плани використання бюджетних коштів повинні бути затверджені протягом 30 календарних днів після затвердження розписів відповідних бюджетів.
Однак, МОЗ України незаконно та безпідставно відмовило у затвердженні кошторису ОНМедУ, посилаючись на те, що МОЗ України не уповноважувало Сухіна Ю.В. виконувати обов`язки ректора ОНМедУ.
Позивач звертає увагу, що той факт, що МОЗ України не уповноважило Сухіна Ю.В, виконувати обов`язки ректора ОНМедУ, що свідчить про відсутність у Сухіна Ю.В. відповідних повноважень.
Заявник наголошує, що саме Сухін Ю.В. є єдиним законним тимчасово виконуючим обов`язки ректора ОНМедУ, що підтверджується рішенням Вченої ради ОНМедУ від 31.08.2018 року та відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
Відповідно до пункту 3 Рішення Вченої ради ОНМедУ від 31 серпня 2018 року трудовим колективом та студентами ОНМедУ Сухіна Юрія Віталійовича визначено особою, яка має право здійснювати безпосереднє управління діяльністю ОНМедУ, а саме здійснювати права та обов`язки, передбачені: ст. 34 Закону України «Про вищу освіту» та п. 1 розділу VI Статуту ОНМедУ.
На думку позивача, рішення Вченої ради ОНМедУ від 31 серпня 2018 року прийняте в межах повноважень Вченої ради ОНМедУ, передбачених ст. 36 Закону України «Про вищу освіту», пунктом 1 розділу V Статуту ОНМедУ та Положенням про Вчену раду ОНМедУ, а також є чинним та не скасоване.
Крім цього, станом на сьогодні внесені до ЄДР відомості щодо керівника ОНМедУ Сухіна Ю.В. не виключені з ЄДР та не скасовані, щодо відомостей про керівника ОНМедУ в ЄДР зазначена наступна інформація:
« СУХІН ЮРІЙ ВІТАЛІЙОВИЧ - керівник з 31.08.2018 (т.в.о. ректора ОНМедУ, який має право здійснювати безпосереднє управління діяльністю ОНМедУ, а саме здійснювати повноваження, права та обов`язки, передбачені ст.34 ЗУ "Про вищу освіту" та п. 1 розділу VI Статуту ОНМедУ);
СУХІН ЮРІЙ ВІТАЛІЙОВИЧ - підписант з 31.08.2018 (т.в.о. управління діяльності ОНМУ, здійснювати повноваження, права та обов 'язки, передбачені ст. 34 ЗУ "Про вищу освіту" та п.1 розділу VI Статуту ОНМУ, затвердженого Наказом МОЗ України від 18.08.2016року №863)».
За змістом частини першої та четвертої статті 10 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» відомості, що містяться в Єдиному державному реєстрі, вважаються достовірними, а також використовуються для ідентифікації юридичної особи, у тому числі під час провадження ними господарської діяльності та відкриття рахунків у банках та інших фінансових установах.
Позивач вважає, що вказані очевидні протиправні дії МОЗ України та в.о. Міністра охорони здоров`я України У. Супрун щодо залишення без розгляду документів ОНМедУ за підписом т.в.о. ректора Сухіна Ю.В. з посиланням на не уповноваження МОЗ України останнього виконувати обов`язки ректора ОНМедУ, призвели до незаконних та безпідставних відмов МОЗ України у затвердженні кошторисів ОНМедУ на 2019 рік.
Станом на дату подання даної заяви кошториси ОНМедУ на 2019 рік МОЗ України так і не затверджені.
Відповідно до абзаців 1 та 3 п. 44 Порядку № 228 здійснення видатків бюджету та надання кредитів з бюджету без затверджених у встановленому порядку кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду і планів використання бюджетних коштів, помісячних планів використання бюджетних коштів припиняється через 30 календарних днів після затвердження розписів відповідних бюджетів.
Після закінчення 30-денного терміну органи Казначейства здійснюють операції з розрахунково-касового обслуговування розпорядників коштів бюджету тільки відповідно до затверджених та зареєстрованих у обліку відповідних органів Казначейства кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), помісячних планів використання бюджетних коштів.
На своєму офіційному сайті ДКСУ проінформувала, що після закінчення 30- денного терміну, а саме з 21.01.2019 року органи Казначейства здійснюють операції з розрахунково-касового обслуговування розпорядників коштів бюджету тільки відповідно до затверджених та зареєстрованих у обліку відповідних органів Казначейства кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), помісячних планів використання бюджетних коштів.
При цьому, позивач звертає увагу, що за змістом статей 19, 112, 117, 118 БК України, п.п. 4, 6 Положення про головні управління Державної казначейської служби України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого Наказом Міністерства фінансів України від 12.10.2011 року № 1280 (у редакції наказу Міністерства фінансів України від 17.08.2015 року № 716) (далі - Положення № 1280), ГУ ДКСУ в Одеській області, уповноважене на надання попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства.
На думку заявника, ГУ ДКСУ в Одеській області відомо про відсутність затверджених кошторисів ОНМедУ на 2019 рік, однак, ГУ ДКСУ в Одеській області не вчинило жодних дій для усунення відповідних порушень МОЗ України бюджетного законодавства.
Ураховуючи викладені обставини, відповідно до частини першої статті 48 БК України розпорядники бюджетних коштів, зокрема, беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами.
Відповідно до пункту 5 Порядку № 228 установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, а вищим навчальним закладам та науковим установам, закладам охорони здоров`я також за наявності затверджених планів використання бюджетних коштів і помісячних планів використання бюджетних коштів.
Заявник зазначає, що відповідно до Указу Президента України від 21 серпня 2010 року № 862/2010 «Про надання Одеському державному медичному університету статусу національного» надано статус Національного.
Відповідно до частини третьої статті 29 Закону України «Про вищу освіту» національний заклад вищої освіти має право, зокрема:
- отримувати відповідно до законодавства на пріоритетних засадах передбачені державним бюджетом кошти для провадження наукової і науково-технічної діяльності, проведення фундаментальних та прикладних наукових досліджень, виконання наукових програм, проектів державного значення в обсязі не менш як 10 відсотків коштів державного бюджету, що виділяються на його утримання;
- отримувати на пріоритетних засадах фінансування для придбання наукового і навчального обладнання, комп`ютерних програм тощо за рахунок державного бюджету.
ОНМедУ є одним з найбільших вищих медичних закладів України. Сьогодні в ОНМедУ навчаються близько 9 тисяч- студентів з 50 країн світу. За роки існування ОНМедУ підготував 74 тисячі лікарів, 590 докторів і близько 4 тисяч кандидатів наук, серед яких 9 тисяч лікарів і більш ніж 100 кандидатів наук є громадянами іноземних країн.
Відповідно до частини першої статті 57 Закону України «Про вищу освіту» науково-педагогічні, наукові та педагогічні працівники закладу вищої освіти всіх форм власності мають право, зокрема, на забезпечення створення відповідних умов праці, підвищення свого професійного рівня, організацію відпочинку та побуту, встановлених законодавством, нормативними актами закладу вищої освіти, умовами індивідуального трудового договору та колективного договору.
Статтею 59 Закону України «Про вищу освіту» передбачені гарантії науково- педагогічним, науковим та педагогічним працівникам закладу вищої освіти, серед яких: створення належних умов для праці.
Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється у межах бюджетних асигнувань відповідно до ст. 94 Кодексу законів про праці України та частини першої статті 13 Закону України «Про оплату праці».
Відповідно до частини другої статті 62 Закону України «Про вищу освіту» особи, які навчаються у закладах вищої освіти за денною формою навчання за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів, мають право на отримання академічних та соціальних стипендій у встановленому законодавством порядку.
Пунктом 20 Порядку № 228 передбачено, що обов`язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, виплату стипендії, а також на господарське утримання установ.

Проте, на думку позивача, внаслідок протиправних дій відповідачів п`ятий місяць поспіль права та законні інтереси студентів та трудового колективу ОНМедУ грубо порушуються у зв`язку з невиплатою стипендій та заробітних плат. Таким чином, станом на дату подання даної заяви протиправні дії відповідачів уже призвели до небачених та неприпустимих негативних наслідків.
Протиправні дії відповідачів призвели до наступного: блокування виплати стипендій студентам ОНМедУ; блокування виплати заробітних плат працівникам ОНМедУ;
- блокування фінансово-господарської діяльності ОНМедУ, а саме: п`ятий місяць поспіль ОНМедУ не має можливості сплачувати комунальні та інші обов`язкові платежі, виконувати свої господарські зобов`язання.
З огляду на вищевикладене, на думку позивача існує нагальна необхідність відновити виплати заробітних плат працівникам та стипендій студентам ОНМедУ, проведення платежів ОНМедУ. Працівники та студенти на межі виживання, що підтверджується неодноразовими зверненнями трудового колективу та студентів ОНМедУ за допомогою у вирішенні ситуації, яка склалась у зв`язку із незатвердженням МОЗ України кошторисів ОНМедУ на 2019 рік та бездіяльністю Уляни Супрун , до Президента України, Прем`єр-Міністра України, народних депутатів України, Надзвичайного і Повноважного посла Швейцарії в Україні, Державного Секретаря США , що підтверджується відповідними листами. Однак, ситуація так і залишилась не вирішена.
Крім цього, станом на сьогодні у зв`язку з відсутністю оплати комунальних послуг обслуговуючі організації припинили постачання газу у гуртожитки ОНМедУ.
Відповідно до ст. 48 Конституції України кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло.
Позивач вважає, що питання щодо відновлення проведення платежів ОНМедУ, сьогодні вже не є лише фінансовою проблемою, а є вирішальним стосовно забезпечення належного рівня життя працівників та студентів ОНМедУ, які не повинні страждати від протиправних дій МОЗ України та органів Казначейства, більш того у спосіб, який обмежує їх конституційні права та гарантії. Така ситуація є неприпустимою та потребує негайного врегулювання.
Однак, як зазначає заявник, оскільки МОЗ України вчиняє протиправні дії, більш того, стверджує, що і надалі буде їх вчиняти, що підтверджується листами МОЗ України від 23.01.2019 року № 102-13/4318/1736, від 08.02.2018 року № 02.1-21/9/3430, від 08.04.2019 року № 10.2-13/5117/9413, то, очевидно, що до вирішення даної справи в суді кошториси ОНМедУ на 2019 рік не будуть затверджені.
Таким чином, на думку заявника, вказане вище значно ускладнює ефективне поновлення майнових інтересів та прав заявника, навіть у разі задоволення позову.           
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2019 року заяву про забезпечення позову задоволено:
- встановлено обов`язок Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області (ідентифікаційний код: 37607526, місцезнаходження: 65023, м. Одеса, вул. Садова, 1-А) здійснювати (проводити) витрати, видатки (в тому числі, але не обмежуючись, платежі, розрахунково-касове обслуговування, розрахунки) Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м. Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на підставі платіжних та інших розрахункових документів Одеського національного медичного університету за підписом Сухіна Юрія Віталійовича , який відповідно до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань є керівником та підписантом Одеського національного медичного університету, на бюджетні зобов`язання, встановлені кошторисами Одеського національного медичного університету на попередній бюджетний період: з 01 січня 2018 року по 31 грудня 2018 року та одночасно передбачені у проектах кошторисів Одеського національного медичного університету на наступний бюджетний період: з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року, поданих Одеським національним медичним університетом до МОЗ України, а саме:
- за КПКВК 2301020 «Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання»;
- за КПКВК 2301070 «Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами III і IV рівнів акредитації»;
- за КПКВК 2301170 «Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України».
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року зазначену вище ухвалу залишено без змін.
6. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій умотивовані тим, що питання щодо відновлення проведення платежів ОНМедУ, сьогодні вже не є лише фінансовою проблемою, а є вирішальним стосовно забезпечення належного рівня життя працівників та студентів ОНМедУ, які не повинні страждати від протиправних дій МОЗ України та органів Казначейства, більш того у спосіб, який обмежує їх конституційні права та гарантії. Така ситуація є неприпустимою та потребує негайного врегулювання, оскільки МОЗ України вчиняє протиправні дії, більш того, стверджує, що і надалі буде їх вчиняти, що підтверджується листами МОЗ України від 23.01.2019 року № 102-13/4318/1736, від 08.02.2018 року № 02.1-21/9/3430, від 08.04.2019 року № 10.2-13/5117/9413, то є очевидним, що до вирішення даної справи в суді кошториси ОНМедУ на 2019 рік не будуть затверджені, що є підставою для задоволення заяви про забезпечення позову в повному обсязі. При цьому, судами зазначено, що спосіб забезпечення позову, про який просить заявник, відповідає вимогам КАС України та є співмірними із заявленими позовними вимогами.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції 
7. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Міністерство охорони здоров`я України звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні клопотання про забезпечення позову - відмовити.
8. Касаційна скарга аргументована тим, що Одеський національний медичний університет може використовувати бюджетні кошти, передбачені у кошторисі тільки після затвердження його МОЗ України.
8.1. Міністерство охорони здоров`я України як орган управління Одеського національного медичного університету, не уповноважувало Сухіна Юрія Віталійовича , чи будь-яких інших осіб, виконувати обов`язки ректора, оскільки єдиним наказом Міністерства охорони здоров`я України, яким покладалося виконання обов`язків ректора Одеського національного медичного університету до призначення ректора у встановленому законодавством порядку був наказ МОЗ України від 17.07.2018 № 34-о, яким виконувачем обов`язків керівника ОНМедУ було призначено Аймедова К.В. 
8.2. Разом з тим, Законом України «Про вищу освіту» чи статутом непередбачено, що Вчена рада чи будь яких інших орган самоврядування університету має право призначати тимчасово виконувача університету, таке а право є лише в органу управління, тобто у Міністерства охорони здоров`я України.
8.3. У зв`язку з незаконністю внесення змін до Єдиного державного реєстру, а саме внесення керівником Одеського національного медичного університету з 31.08.2018 Сухіна Юрія Віталійовича (т.в.о. ректора ОНМедУ, який має право здійснювати безпосереднє управління діяльністю ОНМедУ), а саме повноваження, права та обов`язки, передбачені ст. 34 ЗУ «Про вищу освіту» та п.1 розділу IV статуту ОНМедУ) та не наділення Міністерством охорони здоров`я України як органом управління Одеського національного медичного університету повноваженням виконувати обов`язки ректора Сухіна Юрія Віталійовича , не затвердження уповноваженим органом кошторисів Одеського національного медичного університету вжиті заходи забезпечення позову є необгрунтованими та неспівмірними із наслідками, оскільки судом фактично наділено Сухіна Юрія Віталійовича повноваженнями керівника закладу освіти національного рівня, що може призвести нецільового використання державних коштів.
8.4. Відповідач указує, що ухвала та постанова про забезпечення позову не містять посилання на беззаперечні мотиви, за якими позивачі (заявники) вважають, що захист їх прав, свобод та інтересів буде неможливим без вжиття відповідних заходів і для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також не вказано в чому полягає значимість таких зусиль і наскільки значні витрати будуть позивачами при цьому понесені.
8.5. Також відповідач зазначає, що доказів існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивачів (заявників) до ухвалення рішення в адміністративній справі, або того, що захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, судом не зазначено..
8.6. Крім того, відповідач зауважує, що у даному випадку відсутні підстави, передбачені статті 150 КАС України для вжиття заходів забезпечення позову.
9. Відзив на касаційну скаргу Міністерства охорони здоров`я України на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року на адресу Верховного Суду не надходив. 
Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи 
10. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.
11.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12.          Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
13.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
14.          За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
15.          Відповідно до частин 1, 3 статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. 
16.          Частиною 2 цієї статті передбачено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
17.          Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції (частина 3 статті 150).
18. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з таких міркувань.
19. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначає, що при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
20. Відповідно до Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
21. Ураховуючи наведене, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
22. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150 -153 Кодексу адміністративного судочинства України, які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі.
23. Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
24. Верховний Суд наголошує, що зазначені підстави є оціночними, а тому містять небезпеку застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до негативних правових наслідків для позивача та/чи відповідача, а також інших осіб, що не є сторонами провадження.
25. Водночас, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
26. У зв`язку з цим суд у кожному випадку повинен, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є захід забезпечення позову, про який просить позивач, співрозмірним з позовними вимогами та чи відповідає від меті і завданням правового інституту забезпечення позову.
27. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
28. Підстави забезпечення позову передбачені частиною другою статті 150 КАС України, а саме: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
29. Тому в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
30. Як слідує з матеріалів справи а саме з позовної заяви та заяви про забезпечення позову позивачем зазначено є різними за своєю суттю.
31. Так, у позові позивач просить визнати протиправною бездіяльність Міністерства охорони здоров`я України та виконувача обов`язків Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляни щодо незатвердження кошторисів Одеського національного медичного університету на 2019 рік, а саме:
- за КПКВК 2301020 «Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання»;
- за КПКВК 2301070 «Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами III і IV рівнів акредитації»;
- за КПКВК 2301170 «Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України».
- зобов`язати Міністерство охорони здоров`я України та виконувача обов`язків Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляну Надію вчинити дії, а саме: затвердити кошториси Одеського національного медичного університету на 2019 рік за вказаними кошторисами.
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області та Державної казначейської служби України щодо ненадання попередження Міністерству охорони здоров`я України про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а саме: порушення Міністерством охорони здоров`я України порядку та термінів розгляду і затвердження кошторисів Одеського національного медичного університету;
- зобов`язати Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області та Державну казначейську службу України вчинити дії, а саме: надати попередження Міністерству охорони здоров`я України про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а саме: порушення Міністерством охорони здоров`я України порядку та термінів розгляду і затвердження кошторисів Одеського національного медичного університету.
32. Проте, у заяві про забезпечення позову заявник просить встановити обов`язок Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області  здійснювати (проводити) витрати, видатки (в тому числі, але не обмежуючись, платежі, розрахунково-касове обслуговування, розрахунки) Одеського національного медичного університету на підставі платіжних та інших розрахункових документів Одеського національного медичного університету за підписом Сухіна Юрія Віталійовича , який відповідно до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань є керівником та підписантом Одеського національного медичного університету, на бюджетні зобов`язання, встановлені кошторисами Одеського національного медичного університету на попередній бюджетний період: з 01 січня 2018 року по 31 грудня 2018 року та одночасно передбачені у проектах кошторисів Одеського національного медичного університету на наступний бюджетний період: з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року, поданих Одеським національним медичним університетом до МОЗ України, а саме:
- за КПКВК 2301020 «Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання»;
- за КПКВК 2301070 «Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами III і IV рівнів акредитації»;
- за КПКВК 2301170 «Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України».
33. Тобто, зміст заходів, які містяться у заяві про забезпечення позову не відповідають змісту вимог, які містяться у позовній заяві до Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області.
34. Отже, колегія суддів уважає, що позивачем не дотримано вимоги пункту п`ятого частини третьої статті 151 КАС України відповідно до якої, заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами.
35. Суд першої та апеляційної інстанції обґрунтовуючи свої рішення зазначали, внаслідок протиправної бездіяльності відповідачів п`ятий місяць поспіль права та законні інтереси студентів та трудового колективу ОНМедУ грубо порушуються у зв`язку з невиплатою стипендій та заробітних плат, що на переконання суду є достатньою підставою для забезпечення позову.
36. Водночас колегія суддів Верховного Суду зазначає, що подані заявником докази наявності ознак протиправності бездіяльності відповідачів є передчасними, та не можуть вважатись підставою для вжиття заходів забезпечення позову, оскільки вони підлягають оцінці під час судового розгляду справи по суті вимог.
37. Подібна правова позиція була висловлена Верховним Судом у Постанові від 21 листопада 2018 року (справа №826/8556/17).
38. Також, суд першої та апеляційної інстанції обґрунтовуючи ухвалу про забезпечення дійшли висновку про очевидність протиправності дій відповідачів.
39. Проте, у цьому випадку наявність ознак протиправності дій відповідачів може бути встановлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності. Застосування заходів забезпечення позову в цьому випадку фактично вирішує справу по суті предмету позову.
40. До подібних висновків дійшов Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в постанові від 10.04.2019 по справі № 826/16509/18.
41. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28.03.2018 у справі № 800/521/17 дійшла до подібного висновку, зазначаючи, що забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваної постанови до набрання законної сили судовим рішенням у справі фактично було б ухваленням рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
42. Колегія суддів зазначає, що суд, який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.
43. Твердження про "очевидність" порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.
44. Таким чином, колегія суддів дійшла висновку що у цій справі відсутня очевидність протиправності дій відповідачів.
45. Указані обставини залишені поза увагою судом першої та апеляційної інстанції.
46. Вищезазначене в сукупності дає підстави для висновку, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, що призвело до помилкового висновку щодо задоволення заяви про забезпечення позову, оскільки викладені позивачем у заяві позову доводи не надають суду підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України.
47. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
49. Таким чином, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 КАС України, Верховний Суд вважає необхідним скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову.
VII. Судові витрати
50. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
51. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Міністерства охорони здоров`я України на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року задовольнити.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні заяви Одеського національного медичного університету про вжиття заходів забезпечення позову в цій справі відмовити.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                    О.О. Шишов
Судді                                                                                                І.В. Дашутін
                                                                                                         М.М. Яковенко