ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 815/1788/15
Провадження № 11-1031апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В.,  Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
розглянула в порядку письмового провадження касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Укрбудінвест», першого заступника прокурора Одеської області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 29 березня 2016 року (суддя Вовченко О. А.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року (судді Танасогло Т. М., Бойко А. В., Яковлєв О. В.) у справі за позовом Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області (далі - Прокуратура) до Управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради (далі - Управління), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ТОВ «Укрбудінвест», треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Затоківська селищна рада, ОСОБА_1 , про визнання неправомірними дій щодо надання висновку про розгляд проекту землеустрою та про скасування висновку, і
ВСТАНОВИЛА:
1. У березні 2015 року Прокуратура звернулась до адміністративного суду з позовними вимогами, в яких просила визнати неправомірними дії Управління щодо надання висновків про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року №№ 679, 680, 681, 682, 683, 687, 688, 689, 690, 691, 692, 693, 694, 695, 696, 698, 699, 700, 701, 702, 703, 704, 705, 706, 707, 708, 709, 710, 711, 712, 713, 714, 715, 716, 717, 718, 719, 720, 721, 722, 723, 724, 725, 726, 727, 728, 730, 731, 732, 733, 734, 735, 736, 737, 738, 739, 740, 741, 742, 743, 744, 745, 746, 747, 749; від 31 жовтня 2014 року № 697 та скасувати висновки Управління про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року №№ 679, 680, 681, 682, 683, 687, 688, 689, 690, 691, 692, 693, 694, 695, 696, 698, 699, 700, 701, 702, 703, 704, 705, 706, 707, 708, 709, 710, 711, 712, 713, 714, 715, 716, 717, 718, 719, 720, 721, 722, 723, 724, 725, 726, 727, 728, 730, 731, 732, 733, 734, 735, 736, 737, 738, 739, 740, 741, 742, 743, 744, 745, 746, 747, 749 та від 31 жовтня 2014 року № 697. 
25 травня 2015 року Одеський окружний адміністративний суд постановив ухвалу, якою роз`єднав у самостійні провадження заявлені у справі № 815/1788/15 позовні вимоги про визнання неправомірними дій Управління щодо надання висновків про розгляд проектів землеустрою та скасування висновків Управління про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року та від 31 жовтня 2014 року. 
У справі № 815/1788/15 залишились позовні вимоги про визнання неправомірними дії Управління щодо надання висновку про розгляд проекту землеустрою від 03 листопада 2014 року № 679 та про скасування висновку Управління про розгляд проекту землеустрою від 03 листопада 2014 року № 679.
Ухвалою від 10 грудня 2014 року суд першої інстанції залучив до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 .
Зі змісту позовної заяви та доданих до неї документів убачається, що позивач оскаржує рішення суб`єкта владних повноважень про розгляд проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у межах населеного пункту, які суперечать містобудівній документації.
Одеський окружний адміністративний суд 29 березня 2016 року прийняв постанову про часткове задоволення позову. Визнав неправомірними дії Управління щодо надання висновку від 03 листопада 2014 року № 679 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 . В іншій частині позовних вимог відмовив.
2. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 16 серпня 2016 року скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нову постанову - про відмову у задоволенні позову. 
3. ТОВ «Укрбудінвест» не погодилося з ухваленим у справі рішенням суду апеляційної інстанції й звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
Також з касаційною скаргою звернувся перший заступник прокурора Одеської області, який свої вимоги обґрунтовує тим, що у цій справі наявний спір про право між сторонами, оскільки оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень породжує виникнення конкретних прав та обов`язків фізичних і юридичних осіб. З погляду скаржника, на такі спірні правовідносини поширюються правила цивільного або господарського судочинства, у зв`язку з чим просив рішення суду першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 08 листопада 2016 року відкрив касаційне провадження. 
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 вересня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346КАС України.
5. Велика Палата Верховного Суду 28 січня 2020 року постановила ухвалу, якою прийняла та призначила справу № 815/1788/15 до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
6. Велика Палата Верховного Суду перевірила обґрунтованість рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах наведених у касаційній скарзі доводів про недотримання цими судами правил предметної юрисдикції й дійшла висновку про таке.
7. Суд першої інстанції, задовольняючи частково позовні вимоги, виходив із того, що надання Управлінням висновку від 03 листопада 2014 року № 679 про погодження проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки загальною площею 0,0372 га у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , є неправомірними, оскільки проект не відповідав умовам забудови смт Затока, передбаченим Генеральним планом та приписам Державних будівельних норм «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» (ДБН 360-92).
Цей суд притримувався думки, що Генеральний план смт Затока не передбачав надання земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва в межах населеного пункту на землях рекреаційного призначення. Суд погодився з тим, що відповідно до положень пунктів 3.41 та 3.39 ДБН 360-92 землі рекреаційного призначення можуть надаватися для індивідуального дачного будівництва, але не тоді, коли ці землі знаходяться в межах міських населених пунктів.
Суд першої інстанції, мотивуючи рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог про скасування висновку Управління від 03 листопада 2014 року № 679, серед іншого, послався на те, що цей висновок вичерпав свою дію.
Натомість суд апеляційної інстанцій, коли ухвалював нове рішення про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що право визначати, які об`єкти рекреації буде розміщено на земельних ділянках і для яких цілей будуть використовуватись земельні ділянки, належить виключно власнику земельних ділянок, яким Затоківська селищна рада відповідним чином скористалася. Не погоджуючись з посиланням суду першої інстанції на приписи ДБН 360-92 щодо заборони розміщення на території населеного пункту дачних будинків, суд апеляційної інстанції зазначив, що ці приписи стосуються тільки дачних та садових товариств з числа юридичних, а не фізичних осіб. 
Вважає також, що суд першої інстанції всупереч вимогам пункту 3 частини першої статті 163 КАС України у мотивувальній частині судового рішення не зазначив мотиви неврахування при розгляді цієї справи висновку державної експертизи землевпорядної документації від 19 грудня 2014 року № 1729-14 щодо проекту землеустрою ОСОБА_1 .
З позиції цього суду, прокурор обрав неправильний спосіб захисту порушеного права, оскільки оскаржуваний висновок Управління від 03 листопада 2014 року № 679 застосувався одноразово та вичерпав свою дію, при цьому він не породжує обов`язку органу місцевого самоврядування при затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки врахувати позитивний висновок управління містобудування та архітектури, у зв`язку з чим суд першої інстанції правильно відмовив у задоволенні позовних вимог про скасування цього висновку.
Вважає, що незаконність передачі, а відповідно і незаконність набуття права власності на землю, про яку зазначає прокурор у цьому позові, за приписами частини другої статті 328 Цивільного кодексу України може бути встановлена рішенням суду з іншим предметом позову.
8. У касаційній скарзі перший заступник прокурора Одеської області, серед іншого, зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій у порушення вимог статті 11 та 157 КАС України не надали оцінки обставинам справи щодо правової природи спірних правовідносин та отримання ОСОБА_1 свідоцтва про право власності на земельну ділянку від 15 січня 2015 року № НОМЕР_1, що виключає можливість розгляду справи за правилами КАС України.
9. У цій справі суди встановили такі фактичні обставини справи.
22 вересня 2014 року Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міськради рішенням № 2328-VІ надала дозвіл ОСОБА_1 на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою:  
АДРЕСА_1. Управління розглянуло проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 та 03 листопада 2014 року видало висновок про розгляд вказаного проекту № 679.
У цьому висновку написало, що категорія земель за основним цільовим призначенням відповідно до статті 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) - землі рекреаційного призначення (пункт4); земельна ділянка повинна використовуватися за призначенням, з дотриманням вимог містобудівного, земельного та природоохоронного законодавства України та статей 91, 99, 103, 111, 113, 211 ЗК України. Обмеження (обтяження) на використання земельної ділянки - відсутні (пункт 5); земельна ділянка відводиться у власність (пункт 7); земельна ділянка відводиться за рахунок земель не наданих у власність та постійне користування в межах населеного пункту (пункт 8); проект землеустрою щодо відведення громадянці ОСОБА_1 земельної ділянки загальною площею 0,0372 га у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 відповідає вимогам чинного законодавства України та іншим нормативно-правовим актам та погоджується (пункт 10).
29 грудня 2014 року Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області прийняла рішення № 2746 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 та іншим (всього 13 чоловік) для індивідуального дачного будівництва, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1» .
Реєстраційна служба Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області 15 січня 2015 року видала свідоцтво про право власності (індексний номер НОМЕР_1) ОСОБА_1 на земельну ділянку площею 0,0372 га по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:005:0088).
31 січня 2019 року Білгород-Дністровський міськрайонний суд Одеської області ухвалив рішення у справі № 495/8567/16-ц за позовом виконувача обов`язків першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 та інших, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ТОВ «Укрбудінвест», про визнання незаконними рішення, визнання недійсними свідоцтв про право власності, яким задовольнив позовні вимоги. Зокрема, визнав незаконним рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року за № 2746 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 та іншим (всього 13 чоловік) для індивідуального дачного будівництва, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1 ; визнав недійсним свідоцтво про право власності індексний номер: НОМЕР_1 від 15 січня 2015 року, видане Реєстраційною службою Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області ОСОБА_1 на земельну ділянку площею 0,0372 га по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:005:0088).
У березні 2015 року Білгород-Дністровська місцева прокуратура Одеської області звернулася до суду із позовом, у якому просила визнати неправомірними дії Управління щодо надання висновків про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року, зокрема № 679, та скасувати висновок Управління про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року, зокрема, № 679. 
Як згадано вище, Одеський окружний адміністративний суд постановою від 29 березня 2016 року частково задовольнив позов і визнав неправомірними дії Управління щодо надання висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 від 03 листопада 2014 року № 679. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 16 серпня 2016 року скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нову - про відмову у задоволенні позову.
У вересні 2016 року перший заступник прокурора Одеської області звернувся із касаційною скаргою, у якій просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а провадження у справі закрити, оскільки ОСОБА_1 15 січня 2015 року отримала свідоцтво про право власності на земельну ділянку № НОМЕР_1 і цей спір носить приватно правовий характер, що виключає можливість розгляду справи за правилами КАС України.
10. У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. 
Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Отже, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Адміністративна справа у розумінні пункту 1 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Поряд із цим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За змістом пункту 5 частини четвертої статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень, зокрема, в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
11. Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України (чинного на час виникнення спірних правовідносин) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно з частинами шостою-восьмою статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186^1 цього Кодексу.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (частина десята, одинадцята статті 118 ЗК України).
Відповідно до частин другої, п`ятої та шостої статті 186^1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта, подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.
Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.
Управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою  України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою  Автономної  Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими  уповноваженими органами містобудування та  архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування (стаття 6 Закону України від 17 лютого 2011 року    № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»).
За змістом положень статей 25, 26, 31, 33 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду із цим позовом, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження у галузі будівництва - щодо здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердження містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій та вирішення відповідно до законодавства спорів з питань містобудування, а у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища - щодо організації і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою.
Виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи міських рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частини перша, друга статті 11 Закону № 280/97-ВР).
Пунктом 2.1 Положення «Про управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради», затверджений рішенням Білгород-Дністровської міської ради від 06 березня 2013 року № 540-VI, визначено, що Управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради, зокрема, розглядає пропозиції та надає до міської ради висновки щодо визначення території, вибору, вилучення, приватизації та надання земель для містобудівних потреб відповідно до законодавства.
12. Як убачається з матеріалів справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, у якому просив визнати неправомірними дії Управління щодо надання висновків про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року та скасування вказаних висновків. 
З огляду на правове регулювання висновок Управління не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України і сам по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для учасників цих правовідносин та інших осіб, тому оскарження висновку Управління не може бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.
Вказаний висновок є документом, з урахуванням якого приймається відповідне рішення міської ради, і він вичерпав свою дію фактом виконання шляхом прийняття рішення «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок». На підставі вказаного рішення ОСОБА_1 отримала свідоцтво про право власності на земельну ділянку.
Матеріалами справи вставлено, що на час звернення Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області з цим позовом (предметом якого є визнання неправомірними дій щодо надання висновку про розгляд проекту землеустрою та його скасування) ОСОБА_1 вже отримала свідоцтво про право власності на земельну ділянку, а тому перевірка правомірності дій щодо надання висновку та його оцінка може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого з урахуванням такого висновку, та скасування свідоцтва про право власності.
З наведеного висновується, що не підлягає оскарженню рішення органів владних повноважень, які не є кінцевими (остаточними) та не породжують правових наслідків і не можуть порушувати будь-які права. Захисту підлягає тільки реально порушене право.
Велика Палата Верховного Суду наголошує, що у разі оскарження рішення органів владних повноважень судам слід перевірити (встановити) чи є оскаржуване рішення таким, за наслідками виконання якого настають юридично значимі дії, зокрема видача свідоцтва про право власності, чи настає інший кінцевий результат, чи це рішення з урахуванням якого (на підставі якого) приймається остаточне рішення органу владних повноважень.
Вказані обставини унеможливлюють подальший розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору, а є підставами для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 
13. У зв`язку зі сказаним Верховний Суд вважає за потрібне послатися на положення статті 17 Закону України від 23 червня 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», за якими суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так-от, Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Також у пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
14. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Ужите в цій нормі формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду за цими правилами не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й ті, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтерміновує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні для цього підстави. 
15. Зі змісту позовних вимог висновується, що позивач (Прокуратура) звернувся до суду із позовом за захистом інтересів територіальної громади, оскільки, на його думку, земельні ділянки, які перебували у комунальній власності Затоківської селищної ради, передано (виділено) у приватну власність із порушеннями.   
Обраний позивачем спосіб захисту (оскарження висновку Управління) не усуває юридичний конфлікт та сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що в аспекті нормативного регулювання окреслених спірних правовідносин та конкретного контексту фактичних обставин спору висновок Управління про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не може бути окремим предметом позовних вимог; він повинен оцінюватися і розглядатися разом із оскарженням рішення відповідної ради «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» та скасування свідоцтва про право власності, отриманого на підставі рішення «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок», що було і реалізовано у справі № 495/8567/16-ц, за результатами розгляду якої ухвалено рішення про задоволення позовних вимог.
Таким чином, доводи касаційної скарги, поданої першим заступником прокурора Одеської області, знайшли своє підтвердження, тому Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню, а провадження у справі - закриттю.
Водночас в аспекті наведених вище обставин справи, Велика Палата Верховного Суду не може погодитися з доводами касаційної скарги ТОВ «Укрбудінвест» про належність спору до адміністративної юрисдикції та необхідність залишення в силі рішення суду першої інстанції. Однак вважає достатніми для втручання в судові рішення лише в частині про їх скасування і закриття провадження у справі.
16. Частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
У цій справі такої потреби немає, оскільки мотивами для закриття провадження у справі стали не стільки порушення правил предметної підсудності, скільки передчасне звернення суб`єкта адміністративного права до адміністративного суду, якому за процесуальним законом підсудний цей спір.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 238, 239, 345, 349, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест» задовольнити частково.
Касаційну скаргу першого заступника прокурора Одеської області задовольнити.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 29 березня 2016 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року скасувати, провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       М. І. Гриців
Судді:                                     Н. О. Антонюк                                             В. С. Князєв
Т. О. Анцупова                                            Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна                                             Н. П. Лященко
В. В. Британчук                                           О. Б. Прокопенко
Ю. Л. Власов                                               В. В. Пророк
Д. А. Гудима                                                Л. І. Рогач
В. І. Данішевська                                       О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна                                             О. С. Ткачук
О. С. Золотніков                                         В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко