Постанова
Іменем України
26 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 1240/1981/18
Провадження № 11-36апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Прокопенка О. Б.
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом Лисичанського комунального спеціалізованого підприємства по видобутку, обробці, реалізації води та очищенню строків «Лисичанськводоканал» (далі - позивач) до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича (далі - відповідач) про визнання протиправними дій з видання розпоряджень
за касаційною скаргою позивача на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року, постановлену суддею Кисельовою Є. О., та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року, прийняту колегією суддів у складі Блохіна А. А., Сіваченка І. В., Шишова О. О.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.           У липні 2018 року позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, в якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив визнати протиправними дії відповідача щодо видання розпорядження від 12 червня 2018 року № 210 «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП «Лисичанськводоканал» та КП «Лисичанськтепломережа» (далі - розпорядження № 210) і розпорядження від 21 червня 2018 року № 222 «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 12 червня 2018 року № 210 «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП «Лисичанськводоканал» та КП «Лисичанськтепломережа» (далі - розпорядження № 222).
2.           Мотивував позов такими обставинами :
2.1.      Позивач є заснованим Лисичанською міською радою комунальним підприємством, що підпорядковується її виконавчому комітету.
2.2.      15 червня 2018 року позивач отримав розпорядження № 210, відповідно до якого створена комісія для проведення перевірки фінансово-господарської діяльності позивача за період з 1 січня 2016 року до 31 травня 2018 року включно без зазначення терміну проведення перевірки (початкової та кінцевої дати).
2.3.      21 червня 2018 року позивач отримав розпорядження № 222, відповідно до якого внесені зміни у попереднє розпорядження щодо складу комісії та встановлений термін перевірки (з 22 червня 2018 року до 31 липня 2018 року включно).
2.4.      Дії відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 є протиправними, оскільки міський голова не мав відповідних повноважень, призначив перевірку без законних підстав і з порушенням процедури, а згідно з чинним законодавством України незаконне втручання органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у господарську діяльність позивача забороняється.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.           14 серпня 2018 року Луганський окружний адміністративний суд постановив ухвалу, якою закрив провадження у справі. Суд вважав, що спір слід розглядати за правилами господарського судочинства, оскільки відповідач видав розпорядження № 210 і № 222 від імені власника позивача у процесі організації та здійснення господарської діяльності останнього. Зазначені розпорядження відповідач видав з метою з`ясування обставин виникнення заборгованості за спожиті енергоносії, не реалізуючи владні управлінські функції.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
4.           30 жовтня 2018 року Перший апеляційний адміністративний суд прийняв постанову, якою ухвалу суду першої інстанції залишив без змін. Мотивував цю ухвалу тим, що сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції. З огляду на те, що за змістом спірних розпоряджень передбачена у них перевірка стосується фінансово-господарської діяльності позивача, спір суб`єктів господарювання щодо діяльності позивача треба розглядати за правилами господарського судочинства.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
5.           4 грудня 2018 року позивач подавкасаційну скаргу. Просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
6.           16 січня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував тим, що позивач оскаржує судові рішення через порушення судами правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1)         Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
7.           Позивач мотивує касаційну скаргу так :
7.1.      Розпорядження № 210 і № 222 відповідач видав на виконання компетенції міського голови як суб`єкта системи органів місцевого самоврядування.
7.2.      Спірні правовідносини є публічно-правовими, оскільки виникли за участю суб`єкта владних повноважень під час реалізації наданих йому законодавством владних управлінських функцій. Тому справу слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
(2)         Позиція відповідача
8.           Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1)         Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
9.           Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
10.        Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
11.        Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частини перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)).
12.        Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
13.        Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
14.        Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
15.        Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
16.        Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
17.        Велика Палата Верховного Суду уже неодноразово висловлювала думку про те, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, в якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір (див., наприклад, пункт 5.7 постанови від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, пункти 28-30 постанови від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, пункт 19 постанови від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17).
18.        Відповідно до пунктів 3 і 10 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів; справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.
19.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що предметом позову відповідно до «уточнення та зміни до адміністративного позову», поданого позивачем 10 серпня 2018 року, є визнання протиправними дій відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222. Ці дії відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 позивач вважає протиправними та вчиненими з порушенням Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зазначені «уточнення та зміни до адміністративного позову» суд першої інстанції прийняв до розгляду, що підтверджує описова частина його ухвали від 14 серпня 2018 року.
20.        Суди попередніх інстанцій встановили, що позивач є комунальним підприємством, створеним на базі майна, яке знаходиться у комунальній власності.
21.        Власник здійснює свої права щодо управління підприємством безпосередньо або через уповноважені ним органи відповідно до статуту підприємства чи інших установчих документів (частина друга статті 65 Господарського кодексу України).
22.        Комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління (частина перша статті 78 Господарського кодексу України).
23.        Як встановили суди попередніх інстанцій, відповідно до пункту 3.1 статуту позивача власником останнього є Лисичанська міська рада, яка здійснює права з господарського використання її майна як безпосередньо, так і через уповноважений нею орган - управління власності Лисичанської міської ради.
24.        Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради (частина друга статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
25.        Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста (частина перша статті 12 цього Закону).
26.        Міський голова представляє раду у відносинах з підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності (пункт 14 частини четвертої статті 42 цього ж Закону) та видає розпорядження у межах своїх повноважень (пункт 20 частини четвертої зазначеної статті).
27.        Суди попередніх інстанцій встановили, що 5 грудня 2017 року відповідач уклав з ОСОБА_1 контракт щодо призначення останнього на посаду директора позивача. Відповідно до пункту 2.5 цього контракту відповідач як міський голова має право здійснювати контроль за діяльністю підприємства.
28.        Підставою для видання розпорядження № 210 було звернення депутатів Лисичанської міської ради від 2 травня 2018 року за № 2603/01-33 до відповідача, в якому депутати, керуючись статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», просили провести перевірку фінансово-господарської діяльності позивача з питань: руху коштів, розрахунків з дебіторами та кредиторами, претензійно-позовної роботи підприємства. У зверненні депутати висловили прохання про дострокове припинення трудових правовідносин з керівником позивача через несвоєчасний розрахунок за спожиті енергоносії й утворення заборгованості.
29.        З огляду на наведене суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що спірні правовідносини не є публічно-правовими та виникли з приводу господарської діяльності позивача. Однак, помилковим є висновок судів на підставі пункту 10 частини першої статті 20 ГПК України про необхідність розгляду цієї справи за правилами господарського судочинства.
30.        Словосполучення «позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» (пункт 1 частини першої статті 170 КАС України), «справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» (пункт 1 частини першої статті 238 КАС України) стосуються як позовних вимог, які не можна розглядати за правилами адміністративного судочинства, так і тих вимог, які взагалі не можуть розглядати суди (близькі за змістом висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала, зокрема, у пункті 66 постанови від 21 листопада 2018 року у справі № 757/43355/16-ц, в пункті 59 постанови від 13 червня 2018 року у справі № 454/143/17-ц, в пункті 37 постанови від 13 березня 2019 року у справі № 331/6927/16-ц, в пункті 34 постанови від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17).
31.        Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскаржені дії відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 не зумовлюють для позивача негативні наслідки, які могли би підтверджувати порушення його прав та інтересів. Так, на підставі розпорядження № 210 була, зокрема, створена комісія для проведення перевірки фінансово-господарської діяльності позивача за період з 1 січня 2016 року до 31 травня 2018 року включно, але без зазначення терміну проведення перевірки, тоді як розпорядження № 222 передбачило зміни до попереднього щодо складу зазначеної комісії та встановлення терміну проведення перевірки - з 22 червня 2018 року до 31 липня 2018 року включно. Отже, відповідач видав оскаржені розпорядження для проведення такої перевірки позивача, здійснюючи контроль за діяльністю останнього як підприємства, створеного на базі комунального майна.
32.        Вимога позивача про визнання протиправними дій відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 не може бути предметом окремого судового розгляду. Незаконність дій відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 може бути підставою для звернення до суду у разі, якщо, зокрема, внаслідок перевірки фінансово-господарської діяльності позивача настануть наслідки, що, на думку останнього, порушуватимуть його права чи інтереси (близькі за змістом висновки висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 810/5854/14, від 16 жовтня 2019 року у справі № 509/894/17).
33.        Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що право на доступ до суду не є абсолютним. Воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов, за яких суд повноважний розглядати позовну заяву. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою.
34.        Відсутність у позивача юридичної можливості оскаржити дії відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 є легітимним обмеженням, покликаним забезпечити юридичну визначеність у застосуванні норм процесуального права. Таке обмеження не шкодить суті права на доступ до суду та є пропорційним означеній меті. Остання досягається гарантуванням того, що аргументи позивача про протиправність дій відповідача слід буде перевірити у спорі щодо оскарження позивачем негативних для нього наслідків перевірки його фінансово-господарської діяльності.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
(2.1) Щодо суті касаційної скарги
35.        Пункт 2 прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX), що набрав чинності 8 лютого 2020 року, передбачає, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання ним чинності.
36.        Оскільки касаційна скарга у справі № 1240/1981/18 подана 4 грудня 2018 року, Велика Палата Верховного Суду переглядає оскаржені судові рішення на підставі приписів КАС України у редакції, чинній до набрання чинності Законом № 460-IX.
37.        Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
38.        Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частини перша та четверта статті 351 КАС України у редакції, чинній до набрання чинності Законом № 460-IX).
39.        Суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, ухвалив по суті правильне рішення, однак дійшов неправильного висновку про необхідність розгляду справи за правилами господарського судочинства. Тому касаційну скаргу позивача слід задовольнити частково: змінити судові рішення судів першої й апеляційної інстанцій, виклавши мотивувальні частини цих рішень у редакції постанови Великої Палати Верховного Суду.
(2.2) Щодо судового збору
40.        Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
41.        Оскільки Велика Палата Верховного Суду змінює судові рішення судів першої й апеляційної інстанцій виключно у мотивувальних частинах, новий розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись пунктом 3 частини першої статті 349, статтями 351, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до набрання чинності Законом № 460-IX, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.   Касаційну скаргу Лисичанського комунального спеціалізованого підприємства по видобутку, обробці, реалізації води та очищенню строків «Лисичанськводоканал» задовольнити частково.
2.   Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року змінити, виклавши мотивувальні частини в редакції цієї постанови.
3.   В інших частинах ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:          	Н. О. Антонюк	О. Р. Кібенко	
 	Т. О. Анцупова	Л. М. Лобойко	
 	С. В. Бакуліна	Н. П. Лященко	
 	В. В. Британчук	В. В. Пророк	
 	М. І. Гриців	Л. І. Рогач	
 	Д. А. Гудима	О. М. Ситнік	
 	Ж. М. Єленіна	О. С. Ткачук	
 	О. С. Золотніков	В. Ю. Уркевич	
 	 	О. Г. Яновська	
					
Відповідно до частини третьої статті 355 КАС України постанову оформив суддя Гудима Д. А.