ПОСТАНОВА
Іменем України
17 червня 2020 року 
Київ
справа №826/15847/17
адміністративне провадження №К/9901/64289/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.06.2018 (суддя Каракашьян С. К.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2018 (колегія суддів у складі: Файдюка В. В., Мєзєнцева Є. І., Чаку Є. В.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У грудні 2017 року приватний нотаріус Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 20.10.2017 № 3248/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що посилання відповідача на допущені позивачем порушення є безпідставними, оскільки позивачем не було допущено порушень, а реєстраційні дії проводилися ним на підставі діючого законодавства. 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 04.06.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2018, позов задовольнив повністю: визнав протиправним та скасував наказ Міністерства юстиції України від 20.10.2017 № 3248/5.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що посилання відповідача на допущені позивачем порушення є безпідставними, оскільки позивачем не було допущено порушень, а реєстраційні дії проводилися ним на підставі діючого законодавства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позову повністю.
В обґрунтування касаційної скарги вказує, що законодавством передбачено, що рішення Міністерства юстиції України приймається у формі наказу на підставі довідки комісії за результатами проведення камеральної перевірки, в якій викладені усі підстави і мотиви, що слугували прийняттю такого рішення. Водночас у довідці викладений зміст порушень та норми законодавства, що були порушені приватним нотаріусом. Крім цього, зауважує, що суд не втручається та не може втручатися у дискрецію суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями відповідності прийняття ним рішень (вчинення дій), передбаченими частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані законом відповідному суб`єкту владних повноважень.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Стародуба О. П. (суддя-доповідач), Анцупової Т. О., Кравчука В. М. від 26.10.2018 відкрито касаційне провадження за скаргою Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.06.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2018. 
Розпорядженням в. о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 26.05.2020 № 870/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/15847/17, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т. О., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26.05.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач Стародуб О. П., судді Кравчук В. М., Єзеров А. А. для розгляду судової справи №  826/15747/17.
Розпорядженням в. о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 03.06.2019 № 921/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/15847/17, у зв`язку з постановленням Верховним Судом 02.06.2020 ухвали про відведення судді-доповідача Стародуба О. П. та суддів Єзерова А. А., Кравчука В. М. від розгляду матеріалів касаційної скарги Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.06.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2018.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.06.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач Мельник-Томенко Ж.М., судді Жук А.В., Мартинюк Н.М. для розгляду судової справи №  826/15847/17.
Ухвалою Верховного Суду від 16.06.2020 справу призначено до касаційного розгляду в попередньому судовому засіданні. 
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 є приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу, яка здійснює приватну нотаріальну діяльність на підставі Свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю від 07.04.1998 № 2982, виданого Міністерством юстиції України, та Реєстраційного посвідчення про реєстрацію приватної нотаріальної діяльності від 07.07.2011 № 1238, виданого Головним управлінням юстиції у м. Києві.
25.09.2017 Міністерством юстиції України складено акт за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1, згідно з яким було встановлено порушення позивачем вимог чинного законодавства.
На підставі наказу Міністерства юстиції України від 03.10.2017 № 3555/7 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 » було проведено камеральну перевірку позивача. За її результатами Комісією з проведення перевірки було складено Довідку за результатами камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 09.10.2017 (далі - Довідка).
На підставі зазначеної Довідки Міністерство юстиції України 20.10.2017 прийняло рішення у формі наказу № 3248/5, яким тимчасово блокувало доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на три місяці.
Не погоджуючись із рішенням відповідача щодо тимчасового блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на три місяці, позивач звернувся до суду з даним позовом. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За приписами статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Частиною другою цієї статті визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, врегульовано Законом України від 01.07.2004 № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Статтею 6 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» визначено систему органів та суб`єктів, які здійснюють повноваження у сфері державної реєстрації прав. Згідно з її положеннями, організаційну систему державної реєстрації прав становлять: 1) Міністерство юстиції України та його територіальні органи; 2) суб`єкти державної реєстрації прав:  виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська, Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації;  акредитовані суб`єкти; 3) державні реєстратори прав на нерухоме майно (далі - державні реєстратори).
Відповідно до статті 7 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» Міністерство юстиції України: 1) забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав; 2)  здійснює нормативно-правове регулювання у сфері державної реєстрації прав; 3)  забезпечує створення та функціонування Державного реєстру прав, є його держателем; 4) організовує роботу, пов`язану із забезпеченням діяльності з державної реєстрації прав; 5) здійснює контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації прав, у тому числі шляхом проведення моніторингу реєстраційних дій відповідно до цього Закону та приймає обов`язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом; 6)  забезпечує доступ до Державного реєстру прав державних реєстраторів, суб`єктів державної реєстрації прав, визначених цим Законом, інших суб`єктів, право доступу яких визначено цим Законом, та приймає рішення про тимчасове блокування або анулювання такого доступу у випадках, передбачених цим Законом; 7) розглядає скарги на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів, суб`єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України та приймає обов`язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом; 8) складає протоколи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення; 9) організовує роботу з підготовки та підвищення кваліфікації державних реєстраторів; 9-1) надає узагальнені роз`яснення щодо застосування законодавства з питань державної реєстрації прав; 10) здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Частиною першою статті 9 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» визначено, що до повноважень суб`єктів державної реєстрації прав належить: 1) забезпечення: проведення державної реєстрації прав; ведення Державного реєстру прав; взяття на облік безхазяйного нерухомого майна; формування та зберігання реєстраційних справ. Зберігання реєстраційних справ у паперовій формі здійснюється виключно виконавчими органами міських рад міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення, Київською, Севастопольською міськими, районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями за місцезнаходженням відповідного майна; 2) здійснення інших повноважень, передбачених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Пунктом 2 частини першої статті 10 цього ж Закону державним реєстратором визначено нотаріуса.
Відповідно до статті 12 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» державний реєстр прав містить записи про зареєстровані речові права на нерухоме майно, об`єкти незавершеного будівництва, їх обтяження, про об`єкти та суб`єктів цих прав, відомості та електронні копії документів, поданих у паперовій формі, або документи в електронній формі, на підставі яких проведено реєстраційні дії, а також документи, сформовані за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав у процесі проведення таких реєстраційних дій. Записи, що містяться у Державному реєстрі прав, повинні відповідати відомостям, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії. У разі їх невідповідності пріоритет мають відомості, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії.
Згідно з частинами першою та другою статті 17 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» реєстраційна справа формується у паперовій та електронній формі після відкриття розділу на об`єкт нерухомого майна у Державному реєстрі прав та внесення до нього відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, про об`єкти та суб`єктів цих прав та зберігається протягом всього часу існування об`єкта. Реєстраційній справі присвоюється реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна. Реєстраційна справа включає документи у паперовій та електронній формі, на підставі яких проведено реєстраційні дії, а також документи, сформовані за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав у процесі проведення таких реєстраційних дій. Документи, на підставі яких проведено реєстраційні дії та які підлягають поверненню заявнику, зберігаються у реєстраційній справі у формі електронних копій документів, виготовлених шляхом сканування під час проведення реєстраційних дій.
Відповідно до частин першої та другої статті 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» державна реєстрація прав проводиться в такому порядку: 1) прийняття/отримання документів для державної реєстрації прав, формування та реєстрація заяви в базі даних заяв; 2) виготовлення електронних копій документів, поданих для державної реєстрації прав, шляхом сканування (у разі подання документів у паперовій формі) та їх розміщення у Державному реєстрі прав; 3) встановлення черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв; 4) перевірка документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав, відмови у проведенні державної реєстрації прав та прийняття відповідних рішень; 5) прийняття рішення про державну реєстрацію прав (у разі відсутності підстав для зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав, відмови у проведенні державної реєстрації прав); 6)  відкриття розділу в Державному реєстрі прав та/або внесення до відкритого розділу або спеціального розділу Державного реєстру прав відповідних відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, про об`єкти та суб`єктів цих прав; 7) формування витягу з Державного реєстру прав про проведену державну реєстрацію прав для подальшого використання заявником; 8) видача/отримання документів за результатом розгляду заяви. Перелік документів, необхідних для державної реєстрації прав, та порядок державної реєстрації прав визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень. Державні реєстратори зобов`язані надавати до відома заявників інформацію про перелік документів, необхідних для державної реєстрації прав.
Приписами статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» передбачено, що контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав. За результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення, зокрема, про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав. Порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок та критерії, за якими здійснюється моніторинг, визначаються Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 № 990 затверджено Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації (далі - Порядок № 990, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), 
Відповідно до пункту 1 Порядку № 990 Цей Порядок визначає процедуру здійснення Мін`юстом відповідно до Законів України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.
Пунктом 2 Порядку № 990 визначено, що контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації здійснюється шляхом розгляду скарг, поданих відповідно до Закону України «Про звернення громадян», і обґрунтованих подань територіальних органів Мін`юсту, а також моніторингу реєстраційних дій в реєстрах. У разі виявлення під час розгляду скарг відповідно до Закону України «Про звернення громадян» і обґрунтованих подань територіальних органів Мін`юсту чи моніторингу реєстраційних дій в реєстрах порушень порядку державної реєстрації контроль здійснюється шляхом проведення камеральної перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації з прийняттям обов`язкових до виконання рішень, передбачених Законами.
Пунктом 4 Порядку № 990 передбачено, що моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями: 1) порушення строків, визначених Законами; 2) проведення реєстраційних дій в неробочий час; 3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування; 4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень; 5) скасування (видалення) записів з реєстрів; 6) державні реєстратори та/або суб`єкти державної реєстрації, визначені Мін`юстом. Періодичність моніторингу реєстраційних дій за окремими зазначеними критеріями, перелік державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг за критерієм, визначеним у підпункті 6 цього пункту, а також строк, протягом якого проводиться такий моніторинг, визначаються (затверджуються) Мін`юстом з розміщенням відповідної інформації на офіційному веб-сайті.
Пунктом 5 Порядку № 990 встановлено, що за результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін`юсту, що проводила такий моніторинг. У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації. 
Камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін`юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін`юсту. Наказ Мін`юсту про проведення камеральної перевірки в обов`язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті. Копія наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб`єкту державної реєстрації (пункти 6, 7 Порядку №  990).
Під час проведення камеральної перевірки комісія має право: 1) ознайомлюватися з електронними копіями документів, на підставі яких проводилися реєстраційні дії та які розміщені у реєстрах, а також з документами, створеними за допомогою програмних засобів ведення реєстрів; 2) витребувати у суб`єкта державної реєстрації, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, у державного реєстратора копії документів в паперовій формі, відомості про які містяться в реєстрах, проте відсутні виготовлені шляхом сканування електронні копії таких документів у реєстрах; 3) вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб`єктів державної реєстрації надання пояснень (пункт 8 Порядку №  990).
Результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії. У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються: дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік); прізвище, ім`я та по батькові посадових осіб Мін`юсту, що проводили камеральну перевірку; підстава проведення камеральної перевірки; опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів; пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки (пункт 9 Порядку № 990).
За результатами проведеної камеральної перевірки Мін`юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу (пункт 10 Порядку № 990).
Абзацом другим пункту 12 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 №  1127 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 23.08.2016 № 553) (далі - Порядок № 1127) передбачено, що під час розгляду заяви та документів, поданих для державної реєстрації прав, державний реєстратор обов`язково використовує відомості Реєстру прав власності на нерухоме майно, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна та Державного реєстру іпотек, які є архівною складовою частиною Державного реєстру прав, а також відомості з інших інформаційних систем, доступ до яких передбачено відповідно до законодавства
Пунктом 77 Порядку № 1127 передбачено, що державна реєстрація права власності на об`єкт нерухомого майна, будівництво якого здійснювалося із залученням коштів фізичних та юридичних осіб або у результаті діяльності житлового, житлово-будівельного, дачного, гаражного чи іншого кооперативу, проводиться за заявою власника такого майна або за умови уповноваження власником такого майна на підставі договору - за заявою особи, що залучала кошти фізичних та юридичних осіб, у порядку, передбаченому пунктами 30-34 цього Порядку. 
У разі коли державна реєстрація права власності здійснюється на окреме індивідуально визначене нерухоме майно (квартира, житлове, нежитлове приміщення тощо), розміщене в об`єкті нерухомого майна, будівництво якого завершено та який прийнято в експлуатацію після 1 січня 2013 р., особою, що залучала кошти фізичних та юридичних осіб, відповідним кооперативом з метою забезпечення державної реєстрації права власності кожного окремого власника нерухомого майна можуть бути подані для долучення до Державного реєстру прав: документ, що підтверджує присвоєння об`єкту нерухомого майна адреси (крім випадків державної реєстрації права власності на реконструйований об`єкт нерухомого майна); затверджений особою, що залучала кошти фізичних та юридичних осіб, перелік фізичних та юридичних осіб, кошти яких залучалися для будівництва об`єкта нерухомого майна, або затверджений загальними зборами кооперативу список членів кооперативу; документ, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна до його реконструкції, - у разі державної реєстрації права власності на реконструйований об`єкт нерухомого майна (крім випадків, коли право власності на такий об`єкт вже зареєстровано в Державному реєстрі прав або коли законодавством не передбачено оформлення та видачу документа на такий об`єкт нерухомого майна).
Документи для долучення до Державного реєстру прав, передбачені цим пунктом, подаються суб`єкту державної реєстрації прав або нотаріусу через веб-портал Мін`юсту шляхом формування заяви в електронній формі з обов`язковим зазначенням у відповідній заяві відомостей про реєстраційний номер документа, що відповідно до вимог законодавства засвідчує прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, та з долученням до неї електронних копій оригіналів документів, виготовлених шляхом сканування, або оригіналів таких електронних документів з обов`язковим накладенням власного електронного цифрового підпису.
Уповноважена особа суб`єкта державної реєстрації прав, нотаріус або його помічник в день формування заяви в електронній формі за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав реєструє її в базі даних заяв та після накладення власного електронного цифрового підпису надає таку заяву заявникові шляхом надіслання її на електронну адресу, зазначену ним у відповідній заяві.
Державний реєстратор здійснює розгляд документів в електронній формі та за відсутності підстав для відмови у їх прийнятті вносить відомості про такі документи, а також відомості про реєстраційний номер документа, що відповідно до вимог законодавства засвідчує прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, до відомостей про земельну ділянку, на якій розташований об`єкт нерухомого майна, що містяться у Державному реєстрі прав, з обов`язковим долученням до відомостей про документи електронних копій оригіналів таких документів, виготовлених шляхом сканування, або оригіналів таких електронних документів.
У прийнятті документів може бути відмовлено виключно у разі, коли у Державному реєстрі прав відсутні відомості про зареєстровані речові права на земельну ділянку, на якій розташований об`єкт нерухомого майна.
Документи, подані особою, що залучала кошти фізичних та юридичних осіб, відповідним кооперативом, сформовані державним реєстратором за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав під час розгляду заяви, зберігаються в електронній формі у цьому Реєстрі.
08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень  Кодексу адміністративного судочинства України унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.  
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.
Предметом судового контролю у даній справі є правомірність наказу Міністерства юстиції України від 20.10.2017 № 3248/5 про тимчасове блокування доступу позивачу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, як державному реєстратору, винесеного на підставі довідки від 09.10.2017 за результатами проведення відповідачем камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Вирішуючи дану справу суд першої інстанції виходив з того, що в ході розгляду справи не було підтверджено порушення позивачем законодавства, на які вказував відповідач за результатами проведення камеральної перевірки.
Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не довів правомірність оскаржуваного наказу та зазначив, що оскаржуваний наказ є невмотивованим.  
Верховний Суд погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Суди попередніх інстанцій встановили, що підставою для винесення оскаржуваного наказу є довідка за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1
За змістом цієї довідки, за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 встановлені такі порушення:
- під час вчинення реєстраційних дій за заявою № 22171355 державним реєстратором не здійснено пошуку у Державному реєстрі прав за ідентифікаційними даними фізичної особи - заявника з метою перевірки на наявність підстав для відмови у проведенні державної реєстрації прав та прийняття відповідного рішення та у разі наявності перенесення відомостей про речові права на таке майно та їх обтяження до розділу Державного реєстру прав; 
- під час проведення державної реєстрації внесення змін до Державного реєстру прав за заявою № 22342641, за вказаною заявою не встановлено черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв (відсутній пошук у базі даних заяв за такою заявою), не перевірено наявність підстав для зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав відмови у проведенні державної реєстрації прав та прийняття відповідних рішень (відсутні пошуки відомостей за ідентифікаторами пошуку у Державному реєстрі прав), за результатом проведеної державної реєстрації змін не сформовано витягу про проведену державну реєстрацію змін до Державного реєстру прав для подальшого його використання заявником;
- під час проведення державної реєстрації внесення змін до Державного реєстру прав за заявою № 23083624, за вказаною заявою не перевірено наявність підстав для відмови у проведенні державної реєстрації прав та прийняття відповідних рішень (відсутні пошуки відомостей за ідентифікаторами пошуку у Державному реєстрі прав), за результатом проведеної державної реєстрації змін не сформовано витягу про проведену державну реєстрацію змін до Державного реєстру прав для подальшого його використання заявником;
- під час державної реєстрації права власності за заявою № 23090444 позивачем не встановлено черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв (відсутній пошук у базі даних заяв за такою заявою за адресою багатоквартирного будинку, квартира у якому заявлена до реєстрації), не перевірено документи на наявність підстав для зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав, відмови у проведенні державної реєстрації прав та прийняття відповідних рішень (відсутні пошуки відомостей за адресою багатоквартирного будинку, квартира у якому заявлена до реєстрації).
Відповідно до матеріалів справи, рішення суду першої інстанції в частині заяви №  23090444, відповідно до статті 308 КАС України, не переглядалося апеляційним судом.
Щодо висновків довідки про допущення позивачем порушень порядку реєстрації прав під час вчинення реєстраційних дій за заявою №  22171355, суди попередніх інстанцій встановили, що зазначеною довідкою не доведено належними і допустимими доказами факту того, що позивачем не було використано відомості з відповідних реєстрів або не здійснено пошуку у відповідних базах даних. Наявні матеріали справи не свідчать про те, що фактичний пошук відомостей державним реєстратором не було зроблено. При цьому, відповідачем не було деталізовано пункт частини першої статті 18 Закону, який порушив державний реєстратор, що унеможливлює встановлення в чому ж полягали протиправні дії позивача.
Крім цього, суди встановили, що позивачем за заявами № 22342641 та № 23083624 здійснювалось лише долучення до Державного реєстру прав документів від осіб, що залучали кошти фізичних та юридичних осіб, з метою забезпечення державної реєстрації права власності кожного окремого власника нерухомого майна (у багатоквартирному житловому будинку). Тобто, за заявами № 22342641 та №  23083624 не вирішувалось жодного питання реєстрації (внесення змін) до права власності на нерухоме майно. Отже, не було підстав здійснювати державним реєстратором дій, передбачених частиною п`ятою статті 26, частиною першою статті 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та пункту 22 Порядку № 1127.
Верховний Суд зазначає, що законодавець, наділяючи Міністерство юстиції України функціями контролю у сфері державної реєстрації прав та визначаючи порядок застосування ним видів заходів впливу до державних реєстраторів, як контролюючий орган також зобов`язав його мотивувати таке рішення. Тобто, Міністерство юстиції України зобов`язане навести підстави прийняття такого рішення, зазначити належні і достатні мотиви, за яких застосовано саме такий захід впливу, та обґрунтувати строки його застосування.
Як встановлено судом апеляційної інстанції, у спірному наказі Міністерства юстиції України від 20.10.2017 № 3248/5 не зазначено мотиви, за яких позивачу тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на три місяці та за які конкретно визначені порушення застосовано саме цей вид стягнення.
З огляду на це Верховний Суд наголошує, що стаття 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» не визначає мінімальних та максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. Проте застосування певного виду стягнення повинно відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.
Тому, визначаючи вид стягнення та встановлюючи позивачу строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав, відповідач повинен був врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у спірному наказі про застосування заходу стягнення.
Указане додатково свідчить про те, що спірний наказ прийнято відповідачем з порушенням норм чинного законодавства.
Така ж правова позиція викладена в Верховним Судом в постановах від 12.12.2019 у справі № 440/1246/19, від 20.02.2020 у справі № 826/13793/17, від 05.03.2020 у справі № 804/3737/17. Підстав для відступу від такої правової позиції під час розгляду даної справи Верховний Суд не вбачає.
Погоджуючись з висновками судів попередніх інстанцій Верховний Суд ураховує наявність у відповідача дискреції в питаннях визначення певного виду санкцій та наголошує, що такі рішення мають прийматися з урахуванням принципу пропорційності, який має на меті досягнення балансу між публічними інтересами та індивідуальними інтересами особи, а також між цілями та засобами їх досягнення. Наявні дискреційні повноваження не можуть використовуватися з порушенням цих принципів.
Відповідна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 14.11.2018 у справі № 814/2229/17, від 05.03.2020 у справі № 804/3737/17, від 16.04.2020 у справі № 420/912/19, від 30.04.2020 у справі № 820/5458/17.  
У рішенні Конституційного Суду України від 13.06.2019 № 5-р/2019 зазначено, що Конституція України містить низку фундаментальних щодо здійснення державної влади положень, за якими: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).
Як зазначено у цьому ж рішенні Конституційного Суду України, названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.
Тому, доводи Міністерства юстиції України про законність компетенції суб`єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права, які він розуміє як дискреційні, не можуть бути прийняті до уваги.
Верховний Суд наголошує, що Міністерство юстиції України зобов`язане діяти лише на підставі в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права.
Оскільки щодо дій посадовців публічної влади висунуто вимогу законності, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії та в наступному діяли в межах повноважень, наданих їм, і як наслідок - дотримувалися процесуальних і матеріальних приписів права (пункт 45 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).
Згідно правової позиції Верховного Суду, висловленій в рішенні від 10.04.2019 у справі №  826/16495/17, потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.
Таким чином, повноваження Міністерства, які воно розуміє як дискреційні, щодо вчинення прийняття наказу про тимчасове блокування доступу позивача до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно, повинні бути чітко визначені законом. У випадку наявності таких повноважень у Міністерства, вказане не означає, що орган державної влади не повинен дотримуватись механізму, встановленого Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», тобто правової процедури здійснення його повноважень, встановленої ним, а також відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.
Отже, проведення перевірки відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» повинно здійснюватись у суворій відповідності з чітко встановленою та визначеною у ньому правовою процедурою (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.
За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що спірний наказ є протиправним, тому позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій у даній справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами попередніх інстанцій надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, в касаційній скарзі не зазначено.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини першої статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.
З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.  
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється. 
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,   
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.06.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2018 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук 
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду