ПОСТАНОВА
Іменем України

24 квітня 2020 року 
Київ
справа №802/342/17-а
адміністративне провадження №К/9901/62311/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України у Вінницький області до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 10 квітня 2017 року (головуючий суддя  - Чернюк А.Ю.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року (головуючий суддя - Совгира Д.І., судді - Курко О.П., Загороднюк А.Г.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У лютому 2017 року Територіальне управління Державної судової адміністрації України у Вінницький області (далі - ТУ ДСА України у Вінницькій області) звернулося до суду з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби (далі - Держаудитслужба), в якому просило визнати протиправними та скасувати 3, 4, 5 абзаци вимоги Держаудитслужби від 20  січня 2017 року №26-02-08-14/341 «Про усунення виявлених порушень» в частині усунення зазначених у них порушень. 
2. Позов обґрунтовано тим, що з вересня по грудень 2016 року Держаудитслужбою проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА України у Вінницькій області. За результатами цієї ревізії контролюючим органом виявлено ряд порушень фінансової дисципліни з боку позивача, про що складено акт №  08-30/2. Так, цією перевіркою встановлено, що ТУ ДСА України у Вінницькій області, зокрема, порушено вимоги пункту 2 наказу Міністерства праці України від 02 жовтня 1996 року №  77 «Про умови оплати праці робітників, зайнятих обслуговуванням органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів» (далі - наказ Мінпраці України №  77) під час виплати премій працівникам місцевих судів; завищено вартість послуг з системного супроводу програмного забезпечення документообігу та не забезпечено перерахування до державного бюджету помилково зарахованих штрафів та судового збору. У січні 2017 року позивачу направлено вимогу №  26-02-08-14/341 про усунення виявлених контролюючим органом порушень. Посилаючись на те, що оскаржувана вимога, в частині порушень, зазначених в абзацах 3, 4, 5, є неправомірною та  необґрунтованою, ТУ ДСА України у Вінницькій області просило суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. На виконання пункту 1.1.6.1 плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції у Вінницькій області на ІІІ квартал 2016   року ревізійною групою з 28 вересня по 21 грудня 2016 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА України у Вінницькій області за період з 01 січня 2014 року по 01 вересня 2016 року, про що Держаудитслужбою, як правонаступником  Державної фінансової інспекції у Вінницькій області, складено Акт від 28 грудня 2016 року № 08-30/2. 
4. За результатами проведеної ревізії було встановлено порушення законодавства з боку ТУ ДСА України у Вінницькій області у сфері фінансової дисципліни, зокрема, у жовтні 2014 року проведено незаконну виплату одноразових премій до Дня юриста робітникам місцевих загальних судів, які не відносяться до цієї категорії (прибиральник службових приміщень, робітник по обслуговуванню приміщень та споруд, водій, опалювач, кур`єр), що призвело до зайвої виплати премії у розмірі 57941,00  грн та, відповідно, сплати єдиного соціального внеску на суму 20660,21 грн. Через завищення ДП «Інформаційні системи» вартості послуг з системного забезпечення документообігу, централізованого адміністрування мереж, інформаційних ресурсів та технічної підтримки місцевих загальних судів Вінницької області зайво витрачено 31360,40 грн. Позивачем не забезпечено перерахування до державного бюджету помилково зарахованих адміністративних штрафів та судового збору, внаслідок чого державним бюджетом недоотримано доходів на суму 11208,16 грн. 
5. Не погоджуючись з висновками ревізії, позивач надав заперечення на Акт №08-30/2, які відхилено у повному обсязі згідно з висновком Держаудитслужби від 20 січня 2017 року.
6. У січні 2017 року Держаудитслужбою направлено позивачу вимогу №26-02-08-14/341 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень, з якою він не погоджується в частині порушень, зазначених у її абзацах 3, 4, 5.
7. Предметом спору у цій справі є визнання правомірність вимоги органу ДФС про усунення порушень законодавства.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8.   Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 10 квітня 2017 року, залишеною без змін постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано вимогу в частині усунення виявлених порушень, викладених у абзацах 3, 4, 5 вимоги Держаудитслужби від 20 січня 2017 року № 26-02-08-14/341 «Про усунення виявлених порушень».
9. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що виявлені перевіркою порушення фінансової дисципліни з боку ТУ ДСА України у Вінницькій області не знайшли підтвердження під час розгляду справи. Оскаржувана вимога складена відповідачем без дотримання рекомендацій Державної фінансової інспекції України, викладених у листі Державної фінансової інспекції України від 04 березня 2015  року № 25-18/205 «Щодо підготовки вимог про усунення виявлених порушень» (далі - лист ДФІ України №  25-18/205), оскільки є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а лише вказує на необхідність усунення виявлених порушень законодавства в установленому законодавством порядку та надання інформації про вжиті заходи щодо усунення порушень і недоліків. 
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
10.  Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Держаудитслужба подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове про відмову у позові.
11. Заявник зазначив, що, вирішуючи спір, суди, посилаючись на положення Закону України «Про оплату праці», безпідставно відхилили доводи відповідача про те, що, виплачуючи премії до Дня юриста працівникам, які працюють у суді, але не є юристами, ТУ ДСА України у Вінницькій області порушило вимоги постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року №268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», пункт 2 наказу Мінпраці України №77 та Положення про преміювання працівників Державної судової адміністрації України та її територіальних управлінь.
12. Під час розгляду справи, судами не враховано, що висновки контролюючого органу про завищення позивачем вартості послуг з системного забезпечення документообігу грунтуються на підставі актів про надання послуг, оформлених і наданих ТУ ДСА України у Вінницькій області та ДП «Інформаційні судові системи». Відомості у цих актах не співпадають з інформацією, зазначеною у штатних розписах про кількість працівників. Такі дії об`єкта перевірки призвели до безпідставних витрат бюджетних коштів у сумі 31360,40 грн. Проте суди не звернули уваги на ці обставини та безпідставно погодились з доводами позивача про те, що обчислення розміру таких витрат необхідно здійснювати, виходячи з кількості користувачів, а не кількості суддів. 
13. Крім того, суди належним чином не перевірили доводи Держаудитслужби про те, що позивач не забезпечив перерахування до державного бюджету помилково зарахованих коштів зі сплати адміністративних штрафів та судового збору, що суперечить вимогам пункту 23 частини другої, пункту 5 частини третьої статті 29 Бюджетного кодексу України та статті 9 Закону України «Про судовий збір».
14. Лист ДФІ України №  25-18/205, на який послалися суди у рішеннях втратив чинність на підставі листа ДФІ України від 10 серпня 2015 року №  25-18/622, у якому роз`яснено, що при написанні вимоги, шляхи (способи) усунення виявлених порушень не зазначаються. Крім того, позивач оскаржує вимогу, у якій зазначено перелік виявлених органом ДФС порушень законодавства, однак ці висновки не породжують для ТУ ДСА України у Вінницькій області юридичних наслідків і не впливають на фінансово-економічний стан суб`єкта господарювання. Тому оскаржувана вимога не порушує прав та законних інтересів ТУ ДСА у Вінницькій області. 
15. Судові рішення не відповідають приписам КАС України щодо його законності та обґрунтованості, оскільки судами не взято до уваги норми  Закону України від 26 січня 1993 року №  2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-ХІІ) та Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №  550 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами» (далі - Порядок №  550). 
16. Держаудитслужба, посилаючись на рішення Верховного Суду України у справах №№21-40а/14,                21-63а14 та 21-89а/14 зазначила, що органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням державних фінансових ресурсів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень. Однак правомірність таких вимог може оцінюватися лише під час вирішення справи за позовом органу державного фінансового контролю до підконтрольної установи про стягнення збитків. 
17. Суди не надали належної правової оцінки доводам відповідача про те, що перевірку проведено у межах та у спосіб, встановлений законодавством, а мотиви, за яких суд дійшов висновку про недоведеність виявлених перевіркою порушень, є необґрунтованими, не відповідають приписам Закону №2939-ХІІ та Порядку №  550 та суперечать меті проведення таких перевірок контролюючими органами.
18. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Держаудитслужби.
19. У відзиві на касаційну скаргу ТУ ДСА у Вінницькій області просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін, оскільки перевіряючи обставини справи суди повно та всебічно встановили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального та процесуального права до спірних правовідносин.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
20. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначаються Законом №2939-ХІІ, частиною першої статті 1 якого, установлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
21. Пунктом 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року №310 "Про затвердження Положення Державну фінансову інспекцію України " (далі - Положення №  310), норми якого були чинними на час проведення перевірки, встановлено, що Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
22. Держфінінспекція здійснювала свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення №  310).
23. 28 жовтня 2015 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 868, згідно з пунктом 1 якої утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
24. Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 "Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України" встановлено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) (далі - Положення №  43) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
25. Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення №  43).
26. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року №266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» (далі - постанова КМУ №  266) утворено, як юридичні особи публічного права, міжрегіональні територіальні органи Державної аудиторської служби, у тому числі Північний офіс Держаудитслужби (додаток 1 до постанови КМУ№  266). 
27. Відповідно до додатку 2 постанови КМУ №  266 Державну фінансову інспекцію у Вінницькій області реорганізовано шляхом її приєднання до Північного офісу Держаудитслужби. 
28. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 року №519-р функції і повноваження Державної фінансової інспекції України, що припиняється, покладено на Державну аудиторську службу України.
29. Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі  - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. 
30. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону №2939-ХІІ).
31. За визначенням, наведеним у частині першій статті 3 Закону №2939-ХІІ державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті. 
32. За змістом пунктів 1, 7, 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
33. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.
VI. Позиція Верховного Суду
34. Як встановлено судами, ТУ ДСА у Вінницькій області оскаржує абзаци 3, 4, 5 вимоги Держаудитслужби від 20 січня 2017 року № 26-02-08-14/341 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень у роботі управління, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір, що призвело до безпідставних витрат бюджетних коштів та недоотримання доходів державним бюджетом. 
34. Вирішуючи спір, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що вимога органу державного фінансового контролю може бути оскаржена підконтрольною організацією, оскільки  обов`язковість її приписів породжує у підконтрольної установи певні обов`язки, невиконання яких може вплинути на фінансово-господарську діяльність підприємства. Проте такі висновки є помилковими та не відповідають завданню адміністративного судочинства, з огляду на таке.
35. Так, аналіз наведених приписів норм чинного законодавства свідчить про те, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Водночас відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку.
36. Це означає, що приписи вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру для об`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуто інакше, ніж за рішенням суду.
37. Отже, вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості  примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.
38. Одночасно Верховний Суд зазначає, що недотримання органом фінансового контролю рекомендацій Державної фінансової інспекції України, викладених у листі ДФІ України № 25-18/205, не є окремою підставою для визнання вимоги органу ДФІ неправомірною, оскільки цей лист не має зобов`язального характеру, а питання правильності складання вимоги теж вирішується судом під час розгляду справи за позовом контролюючого органу, пред`явленого до об`єкта перевірки про стягнення з нього збитків. 
39. Тому Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що суди першої та апеляційної інстанцій, надаючи правову оцінку фінансовим порушенням, виявленим під час проведення ревізії ТУ ДСА у Вінницькій області, дійшли помилкового висновку про можливість оскарження документу, в якому лише наведено перелік порушень законодавства, які необхідно усунути через те, що державі завдано матеріальну шкоду та безпідставно скасовано вимогу Держаудитслужби, з мотивів недоведеності зазначених у ній порушень та відсутності способів їх усунення. 
40. Пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
41. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, у зв`язку з чим судові рішення підлягають скасуванню в повному обсязі, з ухваленням нового рішення про відмову у позові.
VІI. Судові витрати
42.  Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
43. Перелік випадків, за яких здійснюється розподіл судових витрат наведений у статях 139,140 КАС України.
44. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139,140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби задовольнити.
2. Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 10 квітня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року скасувати.
3. Прийняти нову постанову.
4. У задоволенні позову Територіального управління Державної судової адміністрації України у Вінницький області до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування рішення відмовити.
5. Судові витрати розподілу не підлягають.
6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає оскарженню.
Головуючий:                                                                                           С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська