П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 820/1272/17
Провадження № 11-379апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р.,         Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом   ОСОБА_1 до виконавчого комітету Бабаївської селищної ради Харківського району Харківської області, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, третя особа - ОСОБА_2 , за участю особи, яка не була стороною у справі, але подала апеляційну скаргу, ОСОБА_3 , про визнання протиправною бездіяльності, визнання незаконним і скасування рішення
за касаційною скаргою ОСОБА_2  на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 6 грудня 2017 року (судді Лях О. П., Яковенко М. М., Старосуд М. І.),
УСТАНОВИЛА:
ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнень просила:
- визнати незаконною бездіяльність Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю та виконавчого комітету Бабаївської селищної ради стосовно порушення порядку введення в експлуатацію самовільно збудованої будівлі за адресою: АДРЕСА_1 ;

- визнати незаконним і скасувати рішення виконавчого комітету Бабаївської селищної ради від 12 серпня 2008 року № 272 «Про прийняття до експлуатації житлового будинку, розташованого на садибі АДРЕСА_1 , належній гр. ОСОБА_2 »;
- скасувати свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 2 вересня               2008 року серії САВ № 390304 та дублікат свідоцтва про право власності від                       30 червня 2010 року серії НОМЕР_1 на нерухоме майно (будинок) за адресою: АДРЕСА_1 , видані на ім`я ОСОБА_2 ;
- визнати незаконною бездіяльність Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю та виконавчого комітету Бабаївської селищної ради щодо призначення позапланової перевірки (об`єкта за адресою: АДРЕСА_1 );
- визнати незаконними дії виконавчого комітету Бабаївської селищної ради з видачі ОСОБА_2 свідоцтва (та дубліката свідоцтва) на нерухоме майно (будинок) за адресою: АДРЕСА_1 .
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначила, що у 2007 році вона та   ОСОБА_2 уклали договір комісії, за яким ОСОБА_2 зобов`язувався придбати для позивачки за власні кошти земельну ділянку з будинком чи недобудовою та за необхідності провести ремонтні роботи цієї нерухомості, щоб ОСОБА_1 могла зареєструвати своє право власності на неї. Однак у 2013 році позивачка дізналася, що ОСОБА_2 право власності на збудований на земельній ділянці будинок зареєстрував на себе. 
До незаконних, на думку позивачки, прийняття житлового будинку до експлуатації та видачі свідоцтва про право власності ОСОБА_2 на будинок призвели протиправні дії та рішення відповідачів, зокрема й незаконна бездіяльність Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю, яка відповідно до покладених на неї повноважень повинна була провести перевірку додержання ОСОБА_2 вимог будівельних норм та правил, вжити заходів щодо вирішення долі самовільно збудованого будинку та притягнути ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності за порушення правил будівництва.
Харківський окружний адміністративний суд постановою від 14 листопада                  2013 року позов задовольнив частково і визнав:
незаконним та скасував рішення виконавчого комітету Бабаївської селищної ради Харківського району Харківської області від 12 серпня 2008 року № 272 «Про прийняття до експлуатації житлового будинку, розташованого на садибі АДРЕСА_1 , належній гр. ОСОБА_2 »;
незаконними дії виконавчого комітету Бабаївської селищної ради Харківського району Харківської області з видачі ОСОБА_2 свідоцтва (та дубліката свідоцтва) на нерухоме майно (будинок) за адресою: АДРЕСА_1 ;
незаконним та скасував свідоцтво про право власності на нерухоме майно від                2 вересня 2008 року серії НОМЕР_2 та дублікат свідоцтва про право власності від 30 червня 2010 року серії НОМЕР_1 на нерухоме майно (будинок) за адресою: АДРЕСА_1 , видані на ім`я ОСОБА_2 .
У задоволенні решти позову суд відмовив. 
Під час розгляду справи суд першої інстанції встановив, що відповідно до договору комісії від 16 січня 2007 року, укладеного між ОСОБА_1 (комітент) та ОСОБА_2 (комісіонер), останній зобов`язався здійснити пошук об`єкта нерухомості, вимоги до якого визначено договором, надати комітенту звіт про виконання договору, а також усе отримане за угодами, які будуть укладені на виконання договору комісії.
Відповідно до проміжних актів комісіонера від 1, 29 березня, 5 квітня 2007 року та кінцевого звіту від 20 серпня 2008 року ОСОБА_2 придбав за рахунок               ОСОБА_1  земельну ділянку площею 0,12 га з об`єктом незавершеного будівництва (готовність 68 %) за адресою: АДРЕСА_1 згідно з договором купівлі-продажу від 28 березня 2007 року.
Так, згідно зі згаданим договором купівлі-продажу, укладеним між ОСОБА_4 та ОСОБА_2 , останній придбав незакінчений будівництвом будинок (літ. «А-1») готовністю 68 %, а також земельну ділянку площею 0,12 га, розташовану на території Бабаївської селищної ради в АДРЕСА_1 , передану для обслуговування житлового будинку (присадибна ділянка).
Згідно з рішенням виконавчого комітету Бабаївської селищної ради Харківського району Харківської області від 12 серпня 2008 року № 272 «Про прийняття до експлуатації житлового будинку, розташованого на садибі АДРЕСА_1 , належній гр. ОСОБА_2 » вирішено клопотати перед Харківською райдержадміністрацією про прийняття до експлуатації закінченого будівництвом житлового будинку (літ. «А-2») житловою площею 88,0 кв.м, загальною площею 284,20 кв.м, розташованого в межах садиби АДРЕСА_1 .
З посиланням на вказане рішення виконком Бабаївської селищної ради видав ОСОБА_2 свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 2 вересня             2008 року, згідно з яким останньому належить на праві приватної власності житловий будинок з надвірними будівлями та спорудами за адресою: АДРЕСА_1 . Крім того, 30 червня 2010 року виконком Бабаївської селищної ради видав ОСОБА_2 дублікат свідоцтва на зазначене вище нерухоме майно.
Задовольняючи позовні вимоги про скасування згаданих вище рішень органу місцевого самоврядування та свідоцтва про право власності, суд першої інстанції керувався тим, що відповідно до приписів статті 1018 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) ОСОБА_1 як комітент є власником майна, придбаного                ОСОБА_2 як комісіонером за договором купівлі-продажу 28 березня                     2007 року. Таким чином, на переконання суду, право власності ОСОБА_2 на житловий будинок на АДРЕСА_1 не було підтверджено у повному обсязі, тому ОСОБА_2 не мав повноважень на звернення до органів місцевого самоврядування із заявами та клопотаннями щодо вирішення подальшої долі майна, власником якого він не є.
Крім того, суд першої інстанції вказав на необґрунтованість вимог ОСОБА_1 про визнання незаконною бездіяльності Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області, оскільки під час розгляду справи не підтвердилося звернення позивачки до зазначеного органу стосовно необхідності перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства з боку ОСОБА_2 .  Не надходило звернень з цього питання і від інших осіб. Отже, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області права позивачки не було порушено.
Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 6 грудня 2017 року постанову суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час постановлення ухвали; далі - КАС).
У ході розгляду справи апеляційний суд установив, що у 2007 році згадане вище нерухоме майно ОСОБА_2 було передано в іпотеку Відкритому акціонерному товариству «ВТБ Банк» на забезпечення кредитних зобов`язань, про що 14 червня 2007 року було внесено відповідні записи до Державного реєстру іпотек та Державного реєстру обтяжень нерухомого майна. 
3 вересня 2013 року було відкрито виконавче провадження щодо стягнення з ОСОБА_2 заборгованості за кредитом у розмірі 4 976 317 грн на користь ПАТ «ВТБ Банк» на підставі рішення Харківського районного суду Харківської області від 18 квітня 2013 року.
Під час виконання вказаного судового рішення було звернуто стягнення на нерухоме майно боржника, в тому числі на земельну ділянку та житловий будинок, розташовані за адресою: АДРЕСА_1 , який був предметом іпотеки.
На електронних торгах, що були проведені 10 травня 2017 року в межах виконавчого провадження, вказане нерухоме майно було придбане                ОСОБА_3 , яка 8 вересня 2017 року отримала свідоцтво про право власності на нього.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції вказав на те, що цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, а пов`язаний з вирішенням питання щодо права власності на нерухоме майно, тому підлягає вирішенню за правилами цивільного судочинства. В ухвалі апеляційного суду також указано на ту обставину, що 27 грудня 2017 року позивачка у цій справі - ОСОБА_1 померла.
ОСОБА_2 подав касаційну скаргу на зазначену ухвалу апеляційного суду, в якій, посилаючись на порушення цим судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу про закриття провадження у справі та направити справу до апеляційного суду для продовження розгляду.
Скаргу мотивовано тим, що спір у цій справі є суто публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів у зв`язку з відсутністю спору про майнове право між   ОСОБА_1 та      ОСОБА_2 . 
Крім того, скаржник посилається на те, що апеляційний суд, установивши, що позивачка ОСОБА_1 померла, усупереч вимогам статей 55, 190 КАС                   (у редакції, чинній на час апеляційного перегляду) не вирішив питання правонаступництва у цій справі та фактично вирішив її за відсутності сторони.
ОСОБА_3 , яка не була стороною у справі, але подала апеляційну скаргу, надіслала касаційному суду заяву, в якій указує на своє право власності на спірне домоволодіння, а також на правильність закриття апеляційним судом провадження в адміністративній справі, оскільки суд першої інстанції фактично вдався до правової оцінки та установлення обставин, які мають приватноправовий характер та свідчать про наявність майнового спору.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 9 квітня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, яка для вирішення питання щодо залучення до участі у справі правонаступників позивачавитребувала засвідчені копії актового запису про смерть ОСОБА_1 , заведеної після її смерті спадкової справи № 1/2015 (№ 57281682 у Спадковому реєстрі), матеріали якої містять свідоцтва про право на спадщину за законом, видані спадкоємцю  ОСОБА_1 - ОСОБА_5 .
Відповідно до частини першої статті 52 КАС (чинного на час касаційного перегляду) у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
Статтею 354 КАС (у зазначеній редакції) передбачено таке:
- суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу;
- порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги;
- якщо суд першої або апеляційної інстанції ухвалив законне і обґрунтоване рішення, смерть фізичної особи чи припинення юридичної особи - сторони в спірних правовідносинах, що не допускають правонаступництва, після ухвалення рішення не може бути підставою для застосування положення частини першої цієї статті.
За правилами пункту 5 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва.
Щодо характеру спірних правовідносин та можливості правонаступництва у цій справі Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС (у редакції, чинній на час подання позову) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у згаданій редакції) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС (у редакції, чинній на час подання позову) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС (у відповідній редакції) визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС у чинній редакції, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (насамперед майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії чи рішення суб`єктів владних повноважень. 
Таким чином, не можна вважати публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
Відповідно до частини першої статті 15 ЦК кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
За частиною першою статті 15 Цивільного процесуального кодексу України                       (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваного судового рішення) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. 
Згідно зі статтею 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті).
Таким чином, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Зі змісту позовної заяви, викладених у ній вимог та з установлених судами обставин справи вбачається, що спірні у ній правовідносини пов`язані із захистоммайнових прав  ОСОБА_1 на об`єкт нерухомості, право власності на який внаслідок оскаржуваних у цій справі діянь та рішень суб`єктів владних повноважень, протиправно, на переконання позивачки, набув ОСОБА_2 . 
Не стосуються захисту прав позивачки у сфері публічно-правових відносин, зокрема, й вимогиОСОБА_1  про визнання протиправною бездіяльності органу архітектурно-будівельного контролю щодо необхідності перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства з боку ОСОБА_2 , адже як установлено судами позивачка з відповідним питанням до відповідача не зверталася, а порушила це питання перед судом вже після протиправного, на її думку, набуття третьою особою права власності на об`єкт нерухомості.
Отже, висновок суду апеляційної інстанції про приватноправовий характер спору та необхідність його вирішення в порядку цивільного судочинства ґрунтується на правильному застосуванні норм права, відтак обґрунтованим є і закриття провадження у справі у зв`язку непоширенням на неї юрисдикції адміністративних судів. Доводи, викладені в касаційній скарзі, такого висновку не спростовують.
Згідно з вимогами статті 1216 ЦК  спадкуванням є перехід прав та обов`язків (спадщини) від фізичної особи, яка померла (спадкодавця), до інших осіб (спадкоємців). До складу спадщини входять усі права та обов`язки, що належали спадкодавцеві на момент відкриття спадщини і не припинилися внаслідок його смерті (стаття 1218 ЦК).
За правилами частини першої статті 1219 ЦК не входять до складу спадщини права та обов`язки, що нерозривно пов`язані з особою спадкодавця, зокрема:
1) особисті немайнові права;
2) право на участь у товариствах та право членства в об`єднаннях громадян, якщо інше не встановлено законом або їх установчими документами;
3) право на відшкодування шкоди, завданої каліцтвом або іншим ушкодженням здоров`я;
4) права на аліменти, пенсію, допомогу або інші виплати, встановлені законом;
5) права та обов`язки особи як кредитора або боржника, передбачені статтею 608 цього Кодексу.
Вирішення питання правонаступництва у приватноправовому спорі пов`язане з обставинами щодо наявності/законності майнових правсторони, зокрема, як у цій справі, права власності на об`єкт нерухомості, порушення чи невизнання яких стало передумовою для звернення до суду за їх захистом, при цьому перевірка таких обставин знаходиться поза межами компетенції суду адміністративної юрисдикції.
Відповідно статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи скаржника про необхідність скасування ухвали суду апеляційної інстанції з підстав порушення норм процесуального права у зв`язку з невирішенням питання правонаступництва у цій справі, адже з огляду на відсутність у суду адміністративної юрисдикції компетенції на її розгляд оскаржувана ухвала зазначеного суду про закриття провадження у справі з передбаченої чинним на той час пунктом 1 частини першої статті 157 КАС підстави є законною та правильною по суті. 
Ураховуючи наведене, касаційну скаргу  ОСОБА_2 слід залишити без задоволення, а ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від                  6 грудня 2017 року - без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 6 грудня              2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | О. Р. Кібенко
| Т. О. Анцупова | В. С. Князєв
| С. В. Бакуліна | Л. М. Лобойко
| В. В. Британчук | Н. П. Лященко
| М. І. Гриців | В. В. Пророк
| Д. А. Гудима | Л. І. Рогач
| В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
| Ж. М. Єленіна | В. Ю. Уркевич
| О. С. Золотніков | О. Г. Яновська