ПОСТАНОВА
Іменем України

09 квітня 2020 року 
Київ
справа №280/61/19
адміністративне провадження №К/9901/27860/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Желєзного І.В.,
суддів: Коваленко Н.В.,  Чиркіна С.М., 
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Дніпропетровської області, що діє в інтересах держави в особі Мелітопольського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області,
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі суддів:  Дурасової Ю.В., Божко Л.А., Суховарова А.В. від 28 серпня 2019 року  
у справі №280/61/19
за позовом Заступника прокурора Запорізької області, що діє в інтересах держави в особі Мелітопольського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області, 
до Приватного акціонерного товариства "Мелітопольський компресор" 
про стягнення заборгованості з фактичних витрат на виплату та доставку пенсії за віком, призначеної на пільгових умовах,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2019 року Заступник прокурора Запорізької області (далі також - прокурор), що діє в інтересах держави в особі Мелітопольського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області (далі також - позивач), звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Приватного акціонерного товариства "Мелітопольський компресор" (далі також - відповідач) про стягнення з відповідача суми заборгованості з фактичних витрат на виплату і доставку пільгових пенсій особам, які працювали або працюють на роботах із шкідливими і важкими умовами праці за Списком №1 та Списком № 2 за період   з липня по листопад 2018 року в розмірі 477 020,59 грн.
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року позов задоволено. Стягнуто з відповідача на користь Мелітопольського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області суму боргу з відшкодування фактичних витрат на виплату та доставку пенсій за віком, призначених на пільгових умовах, за Списком №1 та Списком №2 у розмірі 477   020, 59 грн.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року апеляційну скаргу відповідача задоволено частково. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року скасовано, а позовну заяву залишено без розгляду.   
4. Заступником прокурора Дніпропетровської області подано до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року, в якій просить таку скасувати, а справу повернути до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду справи.
5. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 жовтня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Коваленко Н.В., Чиркіна С.М.
6. Ухвалою Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.
7. Відзиву на касаційну скаргу від учасників справи не надходило.
ІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень,   який відсутній або всупереч вимог закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, а тому відсутність коштів на сплату судового збору у Мелітопольського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області не є доказами поважності причини для звернення прокурора в цьому випадку до суду.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що судом апеляційної інстанції допущено порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник наголошує, що факт бездіяльності (неефективності дій) Мелітопольського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах через відсутність коштів на сплату судового збору (підтверджується ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 280/4191/18, якою з підстав несплати судового збору повернуто позов). Вказане доводить, що Мелітопольським об`єднаним управлінням Пенсійного фонду України в Запорізькій області всупереч інтересам держави та покладених на нього обов`язків понад 5 місяців не вживаються належні заходи щодо припинення порушень законодавства та стягнення заборгованості в судовому порядку.
Таким чином, враховуючи обставини справи, позовна заява заступника прокурора Запорізької області є єдиним ефективним засобом захисту цих інтересів, оскільки прокуратура є тим суб`єктом, що має процесуальну можливість звернутися до суду з даним позовом в інтересах держави, а оскаржуване судове рішення є незаконним та підлягає скасуванню за наслідками касаційного перегляду. 
10. Відповідач заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не подав.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Верховний Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм права судом апеляційної інстанції та дійшов таких висновків.
12. Згідно з положенням частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
13. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
14. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
15. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення суду апеляційної інстанції відповідає, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.
17. Відповідно до частин 3-4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
18. Згідно з пунктом 7 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
19. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.   Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є   залишення позовної заяви без розгляду   (пункт 1 частини 1   статті 240 КАС України).
20. У свою чергу, частинами 1, 3 статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (надалі - Закон №1697-VII) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
21. Частиною 4 цієї статті встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
22. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження або у разі відсутності такого органу. 
23. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.
24. У першому випадку прокурор набуває право на представництво лише у разі, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. При цьому, нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці суб`єкта владних повноважень, за якої він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, проте, всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. 
25. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій і рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка, водночас, є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
26. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
27. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від               19 серпня 2019 року у справі 825/17/16, від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17.
28. Як встановлено судом апеляційної інстанції, звернення прокурора до суду з позовом про стягнення заборгованості з відшкодування витрат на виплату і доставку пільгових пенсій обумовлено неналежним виконанням Мелітопольським об`єднаним управлінням Пенсійного фонду України в Запорізькій області покладених на нього законодавством повноважень, яке вбачається у тому, що останнім заходи по стягненню заборгованості в судовому порядку не вжито, оскільки відсутні кошти на сплату судового збору.
29. Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції та зазначає, що зазначені обставини не свідчать про настання виключних випадків,  за яких прокурор може представляти інтереси держави в суді. 
30. Зокрема, у Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) "Про роль служби публічних обвинувачів у демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, наголошено на важливості забезпечення того, щоб повноваження і функції обвинувачів обмежувалися сферою обвинувачення в справах про кримінальні правопорушення, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему кримінальної юстиції, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розташовані та ефективні органи.
31. У випадку спірних правовідносин відсутні підстави, які перешкоджають захисту інтересів держави суб`єктом владних повноважень - Мелітопольським об`єднаним управлінням Пенсійного фонду України в Запорізькій області, до компетенції якого законодавством віднесені повноваження щодо стягнення заборгованості з відшкодування витрат на виплату і доставку пільгових пенсій, адже допущені Мелітопольським об`єднаним управлінням Пенсійного фонду України в Запорізькій області при зверненні до суду порушення норм процесуального права, а саме несплата судового збору за подання адміністративного позову, можуть бути усунуті у спосіб, визначений законодавством. До того ж, у відповідності до частини 8 статті 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
32. Відтак, суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення не допустив порушень норм процесуального права, а доводи касаційної скарги цього не спростовують.
33. Разом із тим, колегія суддів відхиляє посилання прокурора у касаційній скарзі на постанови Верховного Суду від 11 квітня 2019 року у справі №805/211/17-а та від 05 березня 2019 року у справі №802/2036/16-а, як на те, що в останніх не заперечується представництво прокурором інтересів держави, оскільки в них не вирішувались питання про можливість чи неможливість такого представництва, а розглянуті справи по суті позовних вимог. 
34. За приписами частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанцій не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
35. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржуване судове рішення - залишенню без змін. 
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Заступника прокурора Дніпропетровської області, що діє в інтересах держави в особі Мелітопольського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області залишити без задоволення.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від  28 серпня 2019 року залишити без змін. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                І.В. Желєзний
Суддя                                                                                                                          Н.В. Коваленко
Суддя                                                                                                    С.М. Чиркін