ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

25 травня 2020 року 	м. Дніпро	справа № 160/3960/19	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача:  Шальєвої В.А.
суддів:                           Білак С.В., Олефіренко Н.А.,     
секретар судового засідання Лащенко Р.В. 
за участі представника позивача Вороновської О.В.
представників відповідачів Скосарева І.Д., Сірооченка А.В., 
розглянувши у відкритому судовому засіданні  в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду у м. Дніпрі апеляційну скаргу прокуратури Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду  від 23.10.2019 р. (суддя Царікова О.В., повне судове рішення складено 04.11.2019 р.)  в справі № 160/3960/19 за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області  в інтересах держави до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, третя особа на стороні відповідачів, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Комунальний заклад освіти «Навчально-виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеню - Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» Дніпровської міської ради, про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області в інтересах держави звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом  до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - Департамент), третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Комунальний заклад освіти «Навчально-виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеню - Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» Дніпровської міської ради (далі - заклад освіти, КЗО)  про визнання протиправною бездіяльності Департаменту, міської ради щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди закладу освіти та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований КЗО, за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 8-г; зобов'язання Дніпровську міську раду та Департамент вжити в межах компетенції заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди КЗО та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований заклад освіти, за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 8-г.
          Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.10.2019 р. в задоволенні позову відмовлено.
          В апеляційній скарзі позивач просить скасувати рішення з  підстав неповного з'ясування обставин, що мають значення для справи, неправильного застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, ухвалити нове рішення про задоволення позову. Апелянт вказує на не врахування судом першої інстанції факту затвердження Дніпровською міською радою рішенням № 11/13 від 07.09.2016 р. цільової програми  розвитку освіти на 2016-2020 роки, якою передбачено здійснення заходів з оформлення актів на право постійного користування земельною ділянкою навчальних закладів та отримання свідоцтв про право власності на нерухоме майно з відповідним обсягом фінансування, головним розпорядником бюджетних коштів визначено саме Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради. Тобто, до виключної компетенції Департаменту належить виділення відповідного фінансування, необхідного для оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку та об'єкти нерухомого майна. Проте протягом 2016-2019 років Департаментом не направлялись бюджетні запити на фінансування цієї програми, не здійснювались інші заходи, спрямовані на оформлення правовстановлюючих документів. Судом першої інстанції не з'ясовано, які конкретні заходи вчинено відповідачами щодо оформлення правовстановлюючих документів, не враховано, що міською радою не задіяне передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом міської ради важелів контролю за діяльністю Департаменту.
          Вважає неправильним висновок суду першої інстанції про недоведеність інтересів держави та не обґрунтування  прокурором підстав звернення до суду з цим позовом.  В цьому випадку прокурор звертається до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач у зв'язку з відсутністю органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у спірних правовідносин.  
          У відзивах на апеляційну скаргу відповідачі просять залишити рішення суду першої інстанції без змін, відмовивши у задоволенні позову.
          В судовому засіданні прокурор апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити, скасувати рішення суду першої інстанції, ухваливши нове рішення про частково задоволення позову в частині визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання Департаменту вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований КЗО.
          Представники відповідачів в судовому засіданні просили в задоволенні апеляційної скарги відмовити.
          Представник третьої особи до судового засідання не з'явився, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлений належним чином, у зв'язку з чим визнав за можливе здійснити апеляційний перегляд справи  за відсутності представника третьої особи.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників учасників справи, які з'явились до судового засідання,   перевіривши  законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд доходить до висновку, що апеляційна скарга має бути задоволена частково  з наступних підстав.
           Судом першої інстанції встановлено, що КЗО «Навчально-виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» ДМР здійснює діяльність за адресою: м. Дніпро, пр. Б. Хмельницького, 8-г,  є комунальною установою, а його засновником відповідно до витягу з Єдиного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань є Дніпровська міська рада.
Розпорядженням міського голови ДМР від 01.08.2016 №468-р зобов`язано керівників виконавчих органів міської ради та голів районних у містах рад:  визначити перелік об`єктів нерухомого майна комунальної власності територіальної громади міста Дніпропетровська, які перебувають на балансі підпорядкованих підприємств, організацій (установ, закладів), по яких не здійснена державна реєстрація права власності, у термін до 01.09.2016;  передбачити у бюджетних запитах на 2017 рік видатки, пов`язані з проведенням технічної інвентаризації та державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна (п.1.1 цього розпорядження);  здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна територіальної громади міста Дніпропетровська, в особі ДМР (п. 1.1 цього розпорядження); у разі наявності коштів здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна (п.1.1 цього розпорядження) у 2016 році.
Розпорядженням міського голови ДМР від 25.07.2018 № 962-р зобов`язано керівників виконавчих органів міської ради та голів районних у містах рад:  визначити перелік об`єктів нерухомого майна комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, які перебувають на їх балансі та на балансі підпорядкованих комунальних організацій, стосовно яких не здійснена державна реєстрація права власності;  передбачити у бюджетних запитах на 2019 рік видатки, пов`язані з проведенням технічної інвентаризації та державної реєстрації права комунальної власності територіальної громади міста Дніпра в особі ДМР, на об`єкти нерухомого майна (п.1.1 цього розпорядження);  здійснювати дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна територіальної громади міста Дніпра в особі ДМР (п. 1.1. цього розпорядження). У разі наявності коштів здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна.
Прокурор звернувся з листом до відділу у м. Дніпро Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області стосовно надання інформації про наявність прав на земельні ділянки закладів освіти за адресами, зазначеними у запиті, зокрема, проспект Богдана Хмельницького, 8-г.
Листом від 15.03.2019 р. №10-4-0.38-373/107-19 відділ у м. Дніпро Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області повідомив, що право власності або користування земельними ділянками за адресами, зокрема, проспект Богдана Хмельницького, 8-г м. Дніпра, у Державному реєстрі земель м. Дніпропетровська станом на 01.01.2013 не зареєстровано.
Також листом від 25.03.2019 (за вих. №4081) Комунальне підприємство «Дніпропетровське міжміське бюро технічної інвентаризації» Дніпропетровської обласної ради на запит прокурора від 07.03.2019 № 73-989 вих. 19 повідомило, що станом на 31.12.2012 в інвентаризаційних справах відсутні відомості про реєстрацію права власності за адресами, зокрема, м. Дніпропетровськ, вул. Героїв Сталінграда, буд. 8-г (КЗО «Навчально-виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» ДМР).
На день звернення прокурора із означеним позовом правовстановлюючих документів на споруди, будівлю та земельну ділянку, що знаходиться під КЗО «Навчально-виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» ДМР, належним чином не оформлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду.
Суд  погоджується з рішенням  суду першої інстанції  про  відмову у задоволенні позовних вимог,  проте  вважає  за  необхідне змінити рішення в частині обґрунтування висновків суду для прийняття такого рішення.
Судом встановлено, що  на території Дніпровської міської ради за адресою: пр. Богдана Хмельницького, 8-г, м. Дніпро, розміщений комунальний заклад освіти «Навчально-виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеню - Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» Дніпровської міської ради. Вказаний освітній заклад є комунальною установою, а його засновником відповідно статуту, затвердженого наказом Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради,  є територіальна  громада міста Дніпра в особі  Дніпровської міської ради.
КЗО перебуває у власності територіальної громади Дніпровської міської ради.
Не є спірним питанням, що право власності закладу освіти на будівлі та земельну ділянку, на якій розташовані приміщення навчального закладу, не було оформлено на час вирішення судом першої інстанції справи.
Рішенням  Дніпропетровської міської ради від 20.10.2016 р. № 24/15  «Про передачу об'єктів  нерухомого майна, основних засобів, нематеріальних активів та запасів навчальних закладів  міста з балансу  відділів освіти районних у місті рад на баланс департаменту гуманітарної політики Дніпропетровської міської ради» будівлі і споруди КЗО передано з балансу відділу освіти Центральної районної  у місті Дніпропетровську ради на баланс Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради. 
Розпорядженням Дніпровського міського голови від 01.08.2016 р. № 468-р зобов`язано керівників виконавчих органів міської ради та голів районних у містах рад  визначити перелік об`єктів нерухомого майна комунальної власності територіальної громади міста Дніпропетровська, які перебувають на балансі підпорядкованих підприємств, організацій (установ, закладів), по яких не здійснена державна реєстрація права власності, у термін до 01.09.2016 р.;  передбачити у бюджетних запитах на 2017 рік видатки, пов`язані з проведенням технічної інвентаризації та державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна (п. 1.1);  здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна територіальної громади міста Дніпропетровська в особі ДМР (п. 1.1); у разі наявності коштів здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна (п. 1.1) у 2016 році.
Розпорядженням Дніпровського міського голови від 25.07.2018 р. № 962-р зобов`язано керівників виконавчих органів міської ради та голів районних у містах рад  визначити перелік об`єктів нерухомого майна комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, які перебувають на їх балансі та на балансі підпорядкованих комунальних організацій, стосовно яких не здійснена державна реєстрація права власності;  передбачити у бюджетних запитах на 2019 рік видатки, пов`язані з проведенням технічної інвентаризації та державної реєстрації права комунальної власності територіальної громади міста Дніпра в особі ДМР, на об`єкти нерухомого майна (п.1.1);  здійснювати дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна територіальної громади міста Дніпра в особі ДМР (п. 1.1). У разі наявності коштів здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна.
Листом від 15.03.2019 р. № 10-4-0.38-373/107-19 відділу у м. Дніпро Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області повідомлено прокурора, що право власності або користування земельними ділянками за адресами, зокрема, проспект Богдана Хмельницького, 8-г м. Дніпра, у Державному реєстрі земель м. Дніпропетровська станом на 01.01.2013 р. не зареєстровано.
Листом від 25.03.2019 р. комунальним підприємством «Дніпропетровське міжміське бюро технічної інвентаризації» Дніпропетровської обласної ради повідомлено прокурора, що станом на 31.12.2012 р. в інвентаризаційних справах відсутні відомості про реєстрацію права власності за адресами, зокрема, м. Дніпропетровськ, вул. Героїв Сталінграда, буд. 8-г (КЗО «Навчально-виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» ДМР).
Після вирішення справи судом першої інстанції, а саме 24.01.2020 р., здійснена державна реєстрація  прав на нерухоме майно в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за комунальним закладом освіти «Навчально-виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 8-г (а.с. 63-64 т.2).
Спірним під час апеляційного перегляду справи є наявність правових підстав для звернення прокуратури в інтересах держави з цим позовом, доведеність наявності бездіяльності з боку відповідачів  у нездійсненні дій в межах компетенції,   направлених на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку закладу освіти, що розташований у м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 8-г, та зобов'язання відповідачів вжити в межах компетенції заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку закладу освіти, що розташовані у м. Дніпро, по пр. Богдана Хмельницького, 8-г.
Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.
Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Тобто, Конституція України визначає дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.
За приписами частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Статтею 23 Закону № 1697-VII врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Відповідно до ч. 6 ст. 23 Закону № 1697-VII під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).
Частиною 1 статті 24 Закону № 1697-VII визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист
Згідно з ч.ч. 3, 4 ст 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених   Конституцією   та законами України.
За приписами частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених   статтею 169   цього Кодексу.
Верховним Судом в постанові від 05.11.2019 р.  в справі № 804/4585/18 сформована наступна правова позиція в аналогічних правовідносинах, яка відповідно до частини 5 статті 242 КАС України має враховуватися судом:
«…виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від    25    квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі №    815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №    1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129    Конституції України).
Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом створення належних та безпечних умов для здобуття освіти, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування та комунального закладу освіти, що знаходиться у віданні Дніпровської міської ради.
На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави» у зв`язку з наступним.
Так, у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995    року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991    року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
Крім того, відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини держави-учасниці держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.
Згідно з положеннями частини другої статті 4 Закону України «Про освіту» право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.
Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від    18    жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 26 лютого 2019 року у справі №    442/8337/17.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у даній справі подання заступником прокурора адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави».
Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, відповідно до частини першої статті 12 Земельного кодексу України, належить, зокрема: організація землеустрою; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
В адміністративному позові прокурор стверджує, що Дніпровська міськрада не виконала покладені на неї повноваження з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом КЗО «НВК № 41» Дніпровської міської ради площею, 0,9241 га та передачі земельної ділянки у постійне користування навчальному закладу, який фактично на ній розташований, що зумовило виникнення ризику для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу та може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. При цьому, як зазначив заступник прокурора, орган, на який покладаються повноваження щодо забезпечення виконання міськрадою своїх зобов`язань у спірних правовідносинах, відсутній.
З цього приводу колегія суддів зазначає, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.
Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Колегія суддів вважає, що такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.
За приписами статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до помилкового висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді та необґрунтовано відмовили у задоволенні позову, не розглядаючи справу по суті, що відповідно до частини першої статті 353 КАС України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції з направленням справи для продовження розгляду до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.».
Зважаючи на приведені висновки Верховного Суду, суд не може визнати обґрунтованими висновки суду першої інстанції  стосовно відсутності у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом.
Разом з тим, суд доходить до висновку про необґрунтованість позовних вимог, виходячи з такого.  
Статтею  32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:
а) власні (самоврядні) повноваження:
1) управління закладами освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;
2) забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійно-технічної освіти у державних і комунальних загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладах, вищої освіти у комунальних вищих навчальних закладах, створення необхідних умов для виховання дітей, молоді, розвитку їх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних навчально-виховних закладів, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких організацій;
3) створення при загальноосвітніх навчальних закладах комунальної власності фонду загальнообов'язкового навчання за рахунок коштів місцевого бюджету, залучених з цією метою на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також коштів населення, інших джерел; контроль за використанням коштів цього фонду за призначенням;
4) забезпечення пільгового проїзду учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, за рахунок видатків відповідних місцевих бюджетів;
5) вирішення питань про надання професійним творчим працівникам на пільгових умовах у користування приміщень під майстерні, студії та лабораторії, необхідних для їх творчої діяльності;
6) організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм;
7) створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел;
8) сприяння роботі творчих спілок, національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських та неприбуткових організацій, які діють у сфері охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, роботи з молоддю;
9) створення умов для занять фізичною культурою і спортом за місцем проживання населення та в місцях масового відпочинку;
б) делеговані повноваження:
1) забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території, можливості отримання освіти державною мовою, а в межах території, на якій поширена регіональна мова, - цією регіональною мовою або мовою меншини згідно з нормами статті 20 Закону України "Про засади державної мовної політики";
2) забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів;
3) забезпечення відповідно до законодавства пільгових категорій населення лікарськими засобами та виробами медичного призначення;
4) організація обліку дітей дошкільного та шкільного віку;
5) надання допомоги випускникам загальноосвітніх та професійно-технічних навчальних закладів державної або комунальної форми власності у працевлаштуванні;
6) забезпечення школярів із числа дітей-сиріт, дітей з інвалідністю/осіб з інвалідністю I-III групи, дітей, позбавлених батьківського піклування, та дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям", які навчаються в державних і комунальних навчальних закладах, безоплатними підручниками, створення умов для самоосвіти;
7) організація роботи щодо запобігання бездоглядності неповнолітніх;
8) вирішення відповідно до законодавства питань про повне державне утримання дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків, у школах-інтернатах, дитячих будинках, у тому числі сімейного типу, професійно-технічних навчальних закладах та утримання за рахунок держави осіб, які мають вади у фізичному чи розумовому розвитку і не можуть навчатися в масових навчальних закладах, у спеціальних навчальних закладах, про надання громадянам пільг на утримання дітей у школах-інтернатах, інтернатах при школах, а також щодо оплати харчування дітей у школах (групах з подовженим днем);
9) вирішення питань про надання неповнолітнім, учням, студентам, пенсіонерам та особам з інвалідністю права на безкоштовне і пільгове користування об'єктами культури, фізкультури і спорту, а також визначення порядку компенсації цим закладам вартості послуг, наданих безкоштовно або на пільгових умовах;
10) забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання;
11) внесення пропозицій до відповідних органів про ліцензування індивідуальної підприємницької діяльності у сфері охорони здоров'я.
Судом не встановлено протиправної бездіяльності  як з боку Дніпровської міської ради, та й з боку Департаменту, у нездійсненні дій в межах компетенції,   направлених на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку закладу освіти, що розташований у м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 8-г, відповідно, для  зобов'язання відповідачів  вжити в межах компетенції заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку закладу освіти, що розташовані у м. Дніпро, по пр. Богдана Хмельницького, 8-г.
Позивачем не обґрунтовано, які дії в межах компетенції в цьому випадку не здійснено відповідачами задля оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав та земельну ділянку, а також не конкретизовано, які дії суд має зобов'язати відповідачів вчинити.   
Дійсно, відповідно до Положення про Департамент гуманітарної політики, затвердженого рішенням міської ради 20.03.2019 р. від № 64/43, до повноважень Департаменту належить здійснення супроводження управління підпорядкованих закладів освіти, культури, фізичної культури і спорту, організації їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення (пункт 4.1.3); підготовка пропозицій до проекту міського бюджету  щодо фінансування місцевих програм їх розвитку (п. 4.1.6); внесення пропозиції щодо обсягів бюджетного фінансування закладів та установ, підпорядкованих департаменту, аналіз використання бюджетних коштів (пункт   4.1.13).
Судом встановлено, що КЗО не звертався  ні до міської ради, ні до Департаменту з питання виділення коштів або ініціювання питання розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки під будівлею закладу освіти у власність цього закладу, а також для оформлення та реєстрації права власності на будівлі.
Суд констатує, що до повноважень Департаменту не віднесено внесення на розгляд міської ради питань, зокрема щодо надання дозволу на розроблення технічної документації на будівлі, споруди навчальних закладів для проведення технічної інвентаризації для проведення державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна та щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для оформлення правовстановлюючих документів на землю.
Також суд зазначає, що КЗО є юридичною особою, має відповідний обсяг правосуб'єктності, тобто може самостійно звертатися до компетентних органів з питання оформлення права власності на об'єкти нерухомого майна.  
У зв'язку з відсутністю звернень  закладу освіти до відповідачів  щодо здійснення фінансування заходів з оформлення права власності на будівлі та земельну ділянку, суд доходить до висновку про відсутність протиправної бездіяльності з боку відповідачів в цьому спорі, відповідно, для зобов'язання цього відповідача в межах компетенції  здійснити    заходи, спрямовані на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку закладу освіти.
Також суд звертає увагу на наступне.
За приписами частини 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відповідно до частини 1 статті 303 КАС України особа, яка подала апеляційну скаргу, має право доповнити чи змінити її протягом строку на апеляційне оскарження, обґрунтувавши необхідність таких змін чи доповнень.
Апеляційна скарга містить вимоги про скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення про задоволення позову.
Проте, надані в судовому засіданні прокурором пояснення містять вимоги про часткове задоволення позову ухваливши нове рішення про часткове задоволення позову в частині визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання Департаменту вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований КЗО.
При цьому позивачем не зроблено заяви про відмову від частини позовних вимог.
Зважаючи на зазначені обставини, враховуючи, що прокурором фактично змінені вимоги апеляційної скарги поза межами строку на апеляційне оскарження, судом не приймаються до уваги пояснення позивача, подані в судовому засіданні.
З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції  неправильно застосовано норми матеріального права,  що є підставою  для зміни мотивувальної частини  рішення суду першої інстанції.
Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9,  242, 243,   308,   315,   317, 321,  322, 325  Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу прокуратури Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду  від 23.10.2019 р. в справі № 160/3960/19 задовольнити частково.
Змінити мотивувальну частину рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду  від 23.10.2019 р.  в справі № 160/3960/19 за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області  в інтересах держави до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, третя особа на стороні відповідачів, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Комунальний заклад освіти «Навчально-виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеню - Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» Дніпровської міської ради, про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії, виклавши її в редакції цієї постанови.
В іншій частині рішення залишити без змін.
Постанова  набирає законної сили з дати її прийняття 25.05.2020 р. та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня  складення повного судового рішення.
          Повне судове рішення складено 25.05.2020 р.
   
     Суддя-доповідач                                                                      В.А. Шальєва 

                               суддя                                                                      С.В. Білак 

                               суддя                                                                      Н.А. Олефіренко