П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
20 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 800/133/15 (П/9901/349/18)
Провадження № 11-826заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року (судді Саприкіна І. В., Єзеров А. А., Стародуб О. П., Стеценко С. Г., Тацій Л. В.) у справі № 800/133/15за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання незаконним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У квітні 2015 року  ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив:
- визнати протиправним і скасувати Розпорядження Президента України від 24 березня 2015 року № 277/2015-рп у частині звільнення позивача з посади голови Дубенської районної державної адміністрації Рівненської області (далі - Дубенська РДА) за пунктом 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) з підстав, передбачених Законом України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII «Про очищення влади» (далі - Закон № 1682-VII);
- поновити його на посаді голови Дубенської РДА та стягнути з відповідача на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 30 березня 2015 року по день постановлення рішення в сумі 732 953 грн 72 коп. (а. с. 81-87).
2.   Позов мотивовано тим, що критерії здійснення очищення влади, визначені у статті 3 Закону № 1682-VII, не можуть бути застосовані до позивача, оскільки він у зазначений у цьому Законі період (з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року) перебував на посаді голови Дубенської РДА менше двох місяців (з 27 грудня 2013 року). Крім того, позивач 04 лютого 2014 року через Рівненську обласну державну адміністрацію (далі - Рівненська ОДА) подав на ім`я Президента України заяву про звільнення з посади за власним бажанням, однак таке звільнення не відбулося.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3.   До набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) та припинення діяльності Вищого адміністративного суду України розгляд адміністративного позову ОСОБА_1 цим судом не закінчено.
4.   Відповідно до підпункту 5 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України та на підставі Закону № 2147-VIII справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, суддя якого ухвалою від 15 січня 2018 року прийняв цю справу до провадження.
5.   Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 08 липня 2019 року відмовив у задоволенні адміністративного позову.
6.   Судове рішення мотивовано тим, що: Президент України під час прийняття оскаржуваного Розпорядження діяв у межах повноважень із дотриманням порядку вирішення питання про звільнення позивача з посади; звільнення позивача з посади відбулося на виконання імперативних законодавчих вимог щодо проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні, що є самостійною підставою для звільнення позивача із займаної посади.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
7.   Не погодившись із таким судовим рішенням,  ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи.
8.   На думку скаржника, суд першої інстанції не надав належної оцінки тому, що: звільнення позивача з посади голови Дубенської РДА за власним бажанням у лютому 2014 року не відбулося не з його вини; немає подання Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) щодо звільнення ОСОБА_1 з підстав, передбачених Законом № 1682-VII; на сайті Міністерства юстиції України в Єдиному державному реєстрі осіб, щодо яких застосовано положення Закону № 1682-VII, немає будь-якої інформації про позивача як суб`єкта люстрації.
9.   Скаржник також зазначив, що в оскаржуваному Розпорядженні не зазначено конкретно з яких підстав, передбачених Законом № 1682-VII, відбулося його звільнення з посади, при цьому немає посилання на статтю цього Закону, яку, на переконання Президента України, було порушено позивачем і не зазначено, в чому полягає провина позивача.
10.        На переконання скаржника, суд першої інстанції та відповідач не прийняли до уваги те, що за період роботи на посаді голови Дубенської РДА позивач не притягувався до дисциплінарної чи адміністративної відповідальності, не мав серйозних зауважень щодо виконання покладених на нього повноважень.
11.        На підставі викладеного  ОСОБА_1 просить скасувати оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
Рух апеляційної скарги
12.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 19 серпня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 та призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні з повідомлення (викликом) сторін на підставі положень статті 307 КАС України.
Позиція інших учасників справи
13.        У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини в цій справі та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а доводи апеляційної скарги правильність висновків суду першої інстанції та законність судового рішення не спростовують.
14.        На думку представника Президента України, суд дійшов правильного висновку про те, що оскільки КМУ внесено подання Президентові України від 20 червня 2014 року № 7875/0/2-14 про звільнення голів районних державних адміністрацій, у тому числі ОСОБА_1 з посади голови Дубенської РДА, то Президент України під час видання Розпорядження № 277 діяв у межах повноважень та з дотриманням порядку звільнення позивача з посади.
15.        Крім того, на момент видання Розпорядження № 277 існували підстави для звільнення позивача відповідно до Закону № 1682-VII.
16.        У зв`язку з викладеним представник Президента України просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року - без змін.
17.        У відповіді на відзив представник  ОСОБА_1 - ОСОБА_4 зазначила, що представник Президента України не висловив аргументовані заперечення проти того, що подання КМУ від 20 червня 2014 року надано майже за чотири місяці до набрання чинності Законом № 1682-VII, на підставі якого відбулося звільнення позивача. При цьому на момент внесення подання не було внесено зміни до статті 36 КЗпП України, а тому звільнення позивача за пунктом 72 частини першої вказаної статті Кодексу є порушенням Конституції України, гарантом дотримання якої є саме Президент України.
18.        На думку представника позивача, для звільнення  ОСОБА_1 з посади голови Дубенської РДА обов`язковими є наявність одночасно двох умов: своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю ним здійснювалися заходи (або ж він сприяв їх здійсненню), які були спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 ; у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року він не був звільнений з відповідної посади за власним бажанням. При цьому за відсутності хоча б однієї умови, звільнення за Законом № 1682-VII є неприпустимим.
19.        У судовому засіданні 04 лютого 2020 року позивач підтримав подану апеляційну скаргу та просив задовольнити її з викладених у ній підстав. Представник відповідача Мишковець О. В. просив залишити оскаржуване судове рішення без змін з мотивів, висловлених у відзиві на апеляційну скаргу.
20.         ОСОБА_1 19 березня та 17 квітня 2020 року подав до Великої Палати Верховного Суду клопотання про подальший розгляд справи за відсутності сторони позивача (а. с. 197, 208). 24 березня 2020 року клопотання про подальший розгляд справи за відсутності сторони відповідача подав представник відповідача (а. с. 200).
21.        У зв`язку із вказаними клопотаннями сторін справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
22.        Розпорядженням від 27 грудня 2013 року № 401/2013-рп Президент України ОСОБА_2 призначив ОСОБА_1 на посаду голови Дубенської РДА.
23.        18 червня 2014 року новообраний Президент України ОСОБА_3 звернувся до Прем`єр-міністра України з листом, у якому просив внести на його розгляд подання про звільнення голів місцевих державних адміністрацій у зв`язку із закінченням у ОСОБА_2 повноважень Президента України.
24.        На виконання зазначеного листа КМУ вніс Президентові України подання від 20 червня 2014 року № 7875/0/2-14 про звільнення голів РДА, у тому числі й ОСОБА_1 з посади голови Дубенської РДА.
25.        16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон № 1682-VII, положеннями якого було передбачено здійснення заходів щодо очищення влади шляхом заборони посадовим та службовим особам (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування брати участь в управлінні державними справами.
26.        24 березня 2015 року Президент України видав Розпорядження № 277/2015-рп, яким звільнив ОСОБА_1 з посади голови Дубенської РДА з підстав, передбачених Законом № 1682-VII (пункт 72частини першої статті 36 КЗпП України).
27.        На виконання зазначеного Розпорядження голова Дубенської РДА ОСОБА_1 видав розпорядження від 27 березня 2015 року № 40-к, яким припинив виконання своїх повноважень відповідно до пункту 72частини першої статті 36 КЗпП України.
28.        Вважаючи незаконним Розпорядження Президента України від 24 березня 2015 року № 277/2015-рп, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
29.        Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30.        Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
31.        Частиною четвертою статті 118 Конституції України визначено, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням КМУ.
32.        На підставі частини другої статті 8 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV) голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням КМУ на строк повноважень Президента України.
33.        Частиною четвертою статті 9 Закону № 586-XIV визначено, що у разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.
34.        Відповідно до пунктів 4 та 5 частини другої статті 9 Закону № 586-XIV повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України з підстав, передбачених цим та іншими законами України з ініціативи Президента України.
35.        Таким чином, голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням КМУ на строк повноважень Президента України. При цьому повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України з його ініціативи.
36.        Як установив суд першої інстанції, Розпорядженням від 27 грудня 2013 року № 401/2013-рп Президент України ОСОБА_2 призначив ОСОБА_1 на посаду голови Дубенської РДА.
37.        18 червня 2014 року новообраний Президент України ОСОБА_3 звернувся до Прем`єр-міністра України з листом, у якому просив внести на його розгляд подання про звільнення голів місцевих державних адміністрацій у зв`язку із закінченням у ОСОБА_2 повноважень Президента України.
38.        На виконання зазначеного листа КМУ вніс Президентові України подання від 20 червня 2014 року № 7875/0/2-14 про звільнення голів РДА, у тому числі й ОСОБА_1 з посади голови Дубенської РДА.
39.        24 березня 2015 року Президент України видав Розпорядження № 277/2015-рп, яким звільнив ОСОБА_1 з посади голови Дубенської РДА з підстав, передбачених Законом № 1682-VII (пункт 72частини першої статті 36 КЗпП України).
40.        Відповідно до пункту 72частини першої статті 36 КЗпП України підставами припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом № 1682-VII.
41.        Отже, припинення трудового договору з підстави, передбаченої Законом № 1682-VII, є самостійною підставою припинення повноважень голови районної державної адміністрації.
42.        Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 1682-VII, який набрав чинності 16 жовтня 2014 року, очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
43.        Частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII визначено, що протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
44.        На підставі пункту 5 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації, їх перших заступників, заступників, голови районної державної адміністрації, районної в місті Києві державної адміністрації у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням.
45.        Таким чином, указаними нормами Закону № 1682-VII передбачено, що під очищення влади (люстрацію) підпадають особи, які у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року обіймали посаду, зокрема, голови районної державної адміністрації та не були звільнені в цей період з цієї посади за власним бажанням.
46.        Оцінюючи наведені в апеляційній скарзі доводи ОСОБА_1 щодо неврахування судом першої інстанції тієї обставини, що звільнення позивача за власним бажанням не відбулося не з його вини, Велика Палата Верховного Суду витребувала з Рівненської обласної державної адміністрації особову справу позивача, у матеріалах якої дійсно наявні заяви ОСОБА_1 на ім`я Президента України ОСОБА_2 від 04 та 18 лютого 2014 року про звільнення з посади за власним бажанням.
47.        Як убачається з довідки в. о. голови Рівненської ОДА від 12 серпня 2019 року, з невідомих причин проєкти подань про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Дубенської РДА за власним бажанням за його заявами від 04 та 18 лютого 2014 року не були передані на реєстрацію для подальшого надсилання їх КМУ з метою розгляду в установленому законодавством порядку. Вказані заяви ОСОБА_1 було повернуто без розгляду до відділу кадрової роботи апарату облдержадміністрації (а. с. 158).
48.        Таким чином, 04 та 18 лютого 2014 року ОСОБА_1 подавав через Рівненську ОДА на ім`я Президента України ОСОБА_2 заяви про звільнення з посади за власним бажанням, які не були реалізовані з незалежних від позивача причин, що унеможливлює застосування до нього пункту 5 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII, а відтак і пункту 72частини першої статті 36 КЗпП України.
49.        Крім того, як зазначено вище, оскаржуваним Розпорядженням відповідача ОСОБА_1 було звільнено з посади голови Дубенської РДА на підставі подання КМУ від 20 червня 2014 року № 7875/0/2-14, поданого у зв`язку із зверненням Президента України від 18 червня 2014 року № 1-1/467, та відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України та частини другої статті 8 Закону № 586-XIV у зв`язку із закінченням строку повноважень Президента України.
50.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 у частині позовних вимог про визнання протиправним спірного Розпорядження Президента України в частині звільнення позивача з посади голови Дубенської РДА з підстав, передбачених Законом № 1682-VII (пункт 72частини першої статті 36 КЗпП України).
51.        Водночас у зв`язку із закінченням строку повноважень ОСОБА_2 як Президента України, на строк повноважень якого відповідно до частини другої статті 8 Закону № 586-XIV було призначено ОСОБА_1 на посаду голови Дубенської РДА, немає підстав для задоволення позовних вимог у частині скасування спірного Розпорядження відповідача та поновлення  ОСОБА_1 на вказаній посаді зі стягненням з відповідача на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
52.        Відповідно до частини третьої статті 235 КЗпП України у разі визнання формулювання причини звільнення неправильним або таким, що не відповідає чинному законодавству, у випадках, коли це не тягне за собою поновлення працівника на роботі, орган, який розглядає трудовий спір, зобов`язаний змінити формулювання і вказати в рішенні причину звільнення у точній відповідності з формулюванням чинного законодавства та з посиланням на відповідну статтю (пункт) закону. Якщо неправильне формулювання причини звільнення в трудовій книжці перешкоджало працевлаштуванню працівника, орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату йому середнього заробітку за час вимушеного прогулу в порядку і на умовах, передбачених частиною другою цієї статті.
53.        З огляду на наведені положення статті 235 КЗпП України Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне змінити підставу звільнення ОСОБА_1 з посади голови Дубенської РДА з «підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади» (пункт 72частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України)» на «за частиною другою статті 8 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації».
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
54.        Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині.
55.        На підставі пункту 3 частини першої статті 317 КАС України підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.
56.        Оскільки висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про часткове задоволення апеляційної скарги  ОСОБА_1 із скасуванням рішення суду першої інстанції в частині заявлених позовних вимог та ухваленням у цій частині нового рішення про часткове задоволення вимог позивача.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним Розпорядження Президента України від 24 березня 2015 року № 277/2015-рп у частині звільнення ОСОБА_1 з посади голови Дубенської районної державної адміністрації Рівненської області з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади» (пункт 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України) - скасувати.
3. Ухвалити в цій частині нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити частково.
4. Визнати протиправним Розпорядження Президента України від 24 березня 2015 року № 277/2015-рп у частині звільнення ОСОБА_1 з посади голови Дубенської районної державної адміністрації Рівненської області з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади» (пункт 72частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України).
5. Змінити підставу звільнення ОСОБА_1 з посади голови Дубенської районної державної адміністрації Рівненської області з «підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади» (пункт 72частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України)» на «за частиною другою статті 8 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації».
6. В іншій частині рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков 
Судді:                                     Н. О. Антонюк                                                       В. С. Князєв 
                                               Т. О. Анцупова                                                      Л. М. Лобойко
                                                С. В. Бакуліна                                                       Н. П. Лященко
                                                В. В. Британчук                                                        О. Б. Прокопенко
                                                Ю. Л. Власов                                                          В. В. Пророк
                                                М. І. Гриців                                                             Л. І. Рогач
                                                В. І. Данішевська                                                О. С. Ткачук 
                                                Ж. М. Єленіна                                                       В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко                                                          О. Г. Яновська