УХВАЛА

13 квітня 2020 року 
Київ
справа №580/45/20
адміністративне провадження №К/9901/9006/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
перевіривши касаційну скаргу Прокуратури Черкаської області на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року у справі за позовом першого заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури до Драбівської районної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
До Черкаського окружного адміністративного суду надійшов позов першого заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури до Драбівської районної ради, в якому позивач просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані в акті № 233 позапланової перевірки, проведеної 12 грудня 2019 року Драбівським РС Управління ДСНС у Черкаській області;
- зобов`язати відповідача вжити в межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовані в акті № 233 позапланової перевірки, проведеної 12 грудня 2019 року Драбівським РС Управління ДСНС у Черкаській області.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року позовну заяву повернуто позивачу.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням Прокуратурою Черкаської області подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просив скасувати ухвалу суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм процесуального права та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року апеляційну скаргу Прокуратури Черкаської області залишено без задоволення, ухвалу суду першої інстанції залишено без змін.
30 березня 2020 року до Верховного Суду Прокуратурою Черкаської області подано касаційну скаргу у якій скаржник, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати судові рішення, та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
Перевіривши доводи касаційної скарги та додані до неї матеріали, колегія суддів дійшла висновку, що у відкритті касаційного провадження необхідно відмовити з таких підстав.
Пунктом 2 частини другої статті 333 КАС України встановлено, що у разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення.
Згідно із пунктом 5 частини першої статті 333 КАС України суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо суд у порядку, передбаченому частинами другою, третьою цієї статті, дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою.
При прийнятті оскаржуваної ухвали, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що питання, порушене у позовній заяві, не відноситься до сфери державних інтересів, вирішення якого охоплюється правом прокурора, оскільки у спірних правовідносинах спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері забезпечення пожежної безпеки є саме органи ДСНС, якому надано повноваження на звернення до суду з позовом про застосування заходів реагування. 
Відповідно до вимог ч. 4 ст. 53 КАС України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VII прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
При цьому, звертаючись до адміністративного суду з позовною заявою скаржником вказано, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки не наділений повноваженнями на право звернення до суду із вимогами, заявленими у цьому позові, у зв`язку з чим цей позов заявлений в інтересах держави прокурором як позивачем, через відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
Однак, як встановлено судоми першої та апеляційної інстанції, в даному випадку Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні підрозділи під час здійснення своїх повноважень діють як суб`єкт владних повноважень, а також є органами, наділеними спеціальною компетенцією, яким надано повноваження щодо реалізації політики держави у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Таким чином, територіальне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області є компетентним та уповноваженим органом, що має передбачене чинним законодавством право звернення до суду з відповідним позовом.
Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.
Судами попередніх інстанцій обґрунтовано проаналізовано повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій та установлено, що на підставі статей 67 та 68 Кодексу цивільного захисту України саме органи Державної служби з надзвичайних ситуацій уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.
Наслідком виконання своїх повноважень може бути зупинення роботи підприємств, установ та організіцій до повного усунення порушень. Це в свою чергу повинно спонукати органи місцевого самоврядування та органи державної влади здійснювати необхідне фінансування. При цьому такі органи повинні діяти в межах своєї дискреції.
Тому доводи касаційної скарги щодо відсутності органу, уповноваженого на звернення до суду з вимогою про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, є безпідставними.
Колегія суддів зазначає, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій.
Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
З огляду на викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф. В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява №61517/00, п. 27).
У позовній заяві прокурором не зазначені причини, які перешкоджають відповідному Управлінню Державної служби України з надзвичайних ситуацій самостійно звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування для реалізації законодавчо встановленого за ними обов`язку здійснювати заходи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, які водночас збігаються з інтересами держави, а саме, перешкоджати створенню загрози життю та здоров`ю людини.
Колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанції про те, що у позовній заяві не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».
За таких обставин, Верховний Суд погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції про те, що позовна заява підлягає поверненню особі, яка її подала, у зв`язку з відсутністю підстав звернення до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області. 
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, від 18 вересня 2018 року у справі №826/7910/17 та від 10 липня 2018 року у справі № №812/1689/16, від 29 серпня 2019 року у справі №320/893/19, від 24 вересня 2019 року у справі №320/903/19.
Зміст оскаржуваного судового рішення та обставини, на які посилається заявник в обґрунтування касаційної скарги, свідчать про правильне застосування судом норм процесуального права та не викликає сумнівів щодо їх застосування чи тлумачення, тому суд касаційної інстанції дійшов висновку про необґрунтованість касаційної скарги та відсутність підстав для відкриття касаційного провадження у справі.
З огляду на зазначене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для відмови у відкритті касаційного провадження.
Керуючись статями 3, 248, 333 Кодексу адміністративного судочинства України,
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті касаційного провадження за скаргою Заступника прокурора Черкаської області на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року у справі за позовом першого заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури до Драбівської районної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
Копію цієї ухвали разом з касаційною скаргою та доданими до неї матеріалами направити особі, яка її подала. 
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддями і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач:                                                                                                 А.Г.Загороднюк

Судді:                                                                                                                      Л.О. Єресько 

                                                                                                                                В.М. Соколов