П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

16 березня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 540/597/19	
Головуючий в 1 інстанції: Ковбій О.В.
          
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача - Шляхтицького О.І.,
суддів: Вербицької Н.В., Турецької І.О.
секретар - П'ятіна В.В.

 за участю:  
- представника  Херсонської міської ради - Ващука М.В., 
- представника   Виконавчого комітету Херсонської міської ради - Фокіна А.А., 
- представника ТОВ   «Укрсільгоспмаш" - Мороз А.І., 
- представника ПАТ  "Херсонський нафтопереробний завод - Фінкевич  В.Г., 
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційні скарги Херсонської міської ради та Виконавчого комітету Херсонської міської ради на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрсільгоспмаш», Приватного акціонерного товариства «Херсонський нафтопереробний завод», Приватного акціонерного товариства «Херсонський Хлібокомбінат»  до Херсонської міської ради, за участю третьої особи - Виконавчого комітету Херсонської міської ради, Державної служби  України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр),  про визнання протиправним та нечинним рішення від 05 червня 2018 № 1398,-

В С Т А Н О В И В:
            Короткий зміст позовних вимог.

Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрсільгоспмаш», Приватне акціонерне товариство "Херсонський нафтопереробний завод", Приватне акціонерне товариство "Херсонський хлібокомбінат" (далі - позивачі) звернулися до суду з вказаним адміністративним позовом, у якому просять визнати протиправним та нечинним рішення Херсонської міської ради від 05.06.2018 № 1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона" (далі - рішення №1398).
В обґрунтування позовних вимог, ТОВ «Укрсільгоспмаш  у позовній заяві зазначив, що є власником об`єкту нерухомого майна - виробничої бази, розташованої у м. Херсоні по вул. Тираспільській, 1, на земельній ділянці площею 68,1393 га. Кадастровий номер земельної ділянки: 6510136900:01:001:1952. Херсонська міська рада рішенням від 27.12.2017 № 1168 "Про затвердження товариству з обмеженою відповідальністю (ТОВ) «Укрсільгоспмаш» проектів землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок" позивачу затверджено проект землеустрою щодо відведення в оренду та передано в оренду, строком на 15 років, земельну ділянку площею 68,1393 га із земель комунальної власності, по вул. Тираспільській, 1, м. Херсон, під виробничою базою, категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, за умови відшкодування збитків за самовільне використання земельної ділянки за попередні 3 роки в розмірі 16 317 318,17 грн. В процесі судового розгляду спірних взаємовідносин між ТОВ «Укрсільгоспмаш» та Херсонської міською радою з приводу оренди земельної ділянки, на якій знаходиться нерухомість підприємства, ТОВ «Укрсільгоспмаш» стало відомо про набрання чинності з 01.01.2019 нової нормативно-грошової оцінки земель м. Херсона, а отже й про зміну розміру орендної плати, яка підлягає сплаті позивачем за користування земельною ділянкою з кадастровим: 6510136900:01:001:1952.
ТОВ «Укрсільгоспмаш» вважає, що оскаржене рішення Херсонської міської ради (далі - відповідач, міськрада) від 05.06.2018 № 1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Херсона" є протиправним, з огляду на порушення процедури його прийняття, а також на порушення, допущенні при виготовленні технічної документації. 
Так, серед іншого, ТОВ «Укрсільгоспмаш» зазначав, що вказане рішення є регуляторним актом та в порушення вимог статей 8, 9, 13, 34 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 № 1160-IV, відповідачем не було включено оскаржене рішення до плану діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів на наступний календарний рік, не підготовлено аналіз регуляторного впливу прийнятого рішення, не було опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту, не опубліковано проект регуляторного акту та сам регуляторний акт.
Позивач також зазначав, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Херсона не пройшла належної державної експертизи. Висновок державної експертизи не відповідає  приписам статті  35 Закону України «Про землевпорядну документацію» та підпункту .3.5.3 пункту 3.5 глави 3 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої Наказом Державного комітету України по земельним ресурсам від 03.12.2004 № 391. Додатково, на думку позивача, підприємство, що здійснювало розробку землевпорядної документації, на дату виконання зазначених робіт, не мало в своєму складі необхідної кількості інженерів-землевпорядників, що згідно статтею 26 Закону України «Про землеустрій» позбавляє його права бути розробником технічної документації. 
Також, ТОВ «Укрсільгоспмаш» стверджувало, що технічне завдання на розробку технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Херсона від 03.05.2017, погоджене виконавцем та замовником робіт містить додаткові умови, за якими вихідні дані для розроблення технічної документації виконавець отримує самостійно. Згідно пункту 5.1 технічного завдання виконавець зобов`язаний отримати дані державної статистичної звітності з кількісного обліку земель на територію населеного пункту на час виконання оцінки, що станом на дату проведення розробки технічної документації було неможливо. Окрім наведеного, в технічній документації зазначена площа м. Херсона -  6868,10 га, тоді як на офіційному сайті Херсонської міської ради вказана площа 6 502,3 га.
На підставі зазначеного, позивач просив  визнати протиправним та не чинним рішення Херсонської міської ради від 05.06.2018 № 1398 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона».
18.04.2019 ухвалою суду справу об`єднано зі справою 540/731/19 із присвоєнням номеру справи № 540/597/19 та визначено  позивача у справі приватне акціонерне товариство «Херсонський нафтопереробний завод» ( а.с.214,т.1).
           10.05.2019  ухвалою суду  справу об`єднано зі справою 540/930/19 із присвоєнням номеру справи № 540/597/19 та визначено  позивача у справі приватне акціонерне товариство "Херсонський хлібокомбінат"(а.с. 202,т.2).
Позовні вимоги та правове обґрунтування позивачів в справі, приєднаних  до даної були аналогічні, викладеним ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ".
На виконання ухвали Херсонського окружного суду від 08.04.2019 у справі № 540/597/19 міською радою  розміщено  відповідне оголошення в газеті "Прямо в руки" (а.с. 236,т.1).
18.04.2019 до суду надійшов відзив Херсонської міської ради щодо позову ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ", згідно якого відповідач не погоджується з доводами позивача. Зазначав, що оскарженим рішенням прав підприємства не порушено, оскільки належно майнові права ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" на земельну ділянку не оформлені. Договір оренди зазначеної земельної ділянки підприємство укладати відмовляється. Також відповідач стверджував, що оскаржене рішення не є регуляторним актом, оскільки в спірних правовідносинах діяв не як регуляторний орган, а як розпорядник земель комунальної власності та виступав замовником у договірних відносинах із суб`єктами оцінювання. Також у відзиві зазначено, що оскарженим рішенням міська рада  не справляла жодного регуляторного впливу на господарські та адміністративні правовідносини, не встановлювала  жодних нових норм права. Отже, на думку відповідача, ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ", по суті, оскаржує рішення про затвердження результатів робіт за господарсько-правовим договором, а не рішення регуляторного органу.
Також, Міськрада зазначала, що рішення № 1398 затверджує технічну документацію, зміст якої вона не уповноважена змінювати на власний розсуд, оскільки не є оцінювачем. Рішення №1398 вичерпується його виконанням - затвердженням і публікацією на офіційному сайті міської ради та державною реєстрацією у Державному земельному кадастрі. На підтвердження своєї правової позиції відповідач  послався  на роз`яснення Державної регуляторної служби України та листи зазначеного органу, за якими оскаржене рішення не є регуляторним актом.
Окрім зазначеного, відповідач увважав, що доводи позивача про відсутність затверджених меж міста Херсона не відповідають дійсності, оскільки межі міста затверджені постановою Президії Верховної Ради УРСР від 04.09.1984 № 7541-Х.
Також, відповідач наголошував на тому, що на висновку експертизи від 23.11.2018 № 264-18 міститься позначка "Держгеокадастр, зауваження враховано", що, на думку Міськради, свідчить про те, що зауваження вказані у попередньому висновку були враховані та усунуті, а технічна документація зареєстрована у Державному земельному кадастрі. В свою чергу, за умови дійсності висновків експертизи, рішення Херсонської міської ради не підлягає скасуванню.
Підсумовуючи викладене, відповідач просив відмовити в задоволенні позовних вимог.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Херсонський окружний адміністративний суд, своїм рішенням від 11 червня 2019 року задовольнив адміністративний позов товариства з обмеженою відповідальністю «Укрсільгоспмаш», приватного акціонерного товариства «Херсонський нафтопереробний завод», приватного акціонерного товариства «Херсонський Хлібокомбінат».
Визнав протиправним та нечинним рішення Херсонської міської ради від 05 червня 2018 року № 1398 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона».
Стягнув на користь товариства з обмеженою відповідальністю «Укрсільгоспмаш» (адреса: 09107, Київська обл., м. Біла Церква, буд Михайла Грушевського, 13, код ЄДРПОУ 35964154) судовий збір у сумі 1921 грн з рахунків Виконавчого комітету Херсонської міської ради (код ЄДРПОУ: 04059958, адреса: 73000, м. Херсон, пр-т Ушакова, 37).
Стягнув на користь приватного акціонерного товариства «Херсонський хлібокомбінат» (адреса: 73000, м. Херсон, вул. Гімназична, 30, код ЄДРПОУ 00380267) судовий збір у сумі 1921 грн з рахунків Виконавчого комітету Херсонської міської ради (код ЄДРПОУ: 04059958, адреса: 73000, м. Херсон, пр-т Ушакова, 37).
Стягнув на користь приватного акціонерного товариства «Херсонський нафтопереробний завод» (адреса: 73009, м. Херсон, вул. Нафтовиків, 52, код ЄДРПОУ 34785383) судовий збір у сумі 1921 грн з рахунків Виконавчого комітету Херсонської міської ради (код ЄДРПОУ: 04059958, адреса: 73000, м. Херсон, пр-т Ушакова, 37).

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та позиції інших учасників справи.          

Не погоджуючись з даним рішенням суду, Херсонська міська рада та Виконавчий комітет Херсонської міської ради подали апеляційні скарги.
В апеляційних скаргах зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, у зв`язку з чим просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.
Апелянти, мотивуючи власну правову позицію, акцентують на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:
- результати робіт за договором із розробником технічної документації з грошової оцінки земель оформлені актом прийому-передачі, а тому оскаржуване рішення не є документом, який затвердив результат робіт;
- суд першої інстанції неправильно застосував  норми чинного законодавства, дійшовши висновку, що затверджена технічна документація належно не пройшла державної експертизи;
- у землевпорядній документації відсутній розрахунок базової величини вартості квадратного метра, тобто, конкретної вартості земельних ділянок саме Позивачів - не затверджено;
- суд першої інстанції не врахував,  що оскаржене рішення є рішенням про затвердження результатів робіт за господарсько-правовим договором;
- висновок  суду першої інстанції  про кваліфікацію оскарженого рішення як регуляторного, суперечить правовій позиції, викладеної у роз'ясненні Державної регуляторної служби України від 22.02.2017 № 1128/0/20-17 від 22.02.2017 та № 2469/0/20-18 від 03.03.2018, згідно з якими проект оскарженого рішення не містить норм регуляторного характеру.
У судовому засіданні  представники апелянтів  підтримали  наведені вище доводи та просили задовольнити  апеляційні скарги у повному обсязі.
Представник ТОВ «Укрсільгоспмаш» просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги, посилаючись на правові позиції  Верховного суду  та усталену практику прийняття рішень  такої  категорії  іншими органами місцевого самоврядування в Україні.
Представник ПрАТ  "Херсонський нафтопереробний завод"  підтримав   позицію  представника ТОВ   «Укрсільгоспмаш».
П'ятий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27.11.2019 залучив Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) до участі як третю особу на стороні відповідача ( а.с.202-203,т.3).

Обставини справи.

Суд першої інстанції встановив, що ТОВ «Укрсільгоспмаш» є власником об`єкту нерухомого майна - виробничої бази, розташованої у м. Херсоні по вул. Тираспільській, 1, на земельній ділянці площею 68,1393 га. Кадастровий номер земельної ділянки: 6510136900:01:001:1952. 
Херсонська міська рада рішенням від 27.12.2017 № 1168 "Про затвердження товариству з обмеженою відповідальністю (ТОВ) «Укрсільгоспмаш» проектів землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок" затвердила позивачу проект землеустрою щодо відведення в оренду та передано в оренду, строком на 15 років, земельну ділянку площею 68,1393 га із земель комунальної власності, по вул.Тираспільській, 1, м. Херсон, під виробничою базою, категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, за умови відшкодування збитків за самовільне використання земельної ділянки за попередні 3 роки в розмірі 16 317 318,17 грн. 
Згідно листів Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради від 18.04.2018 № 02-36-40, від 31.05.2018 № 02-37-211, від 21.09.2018 № 8-9690-18/15, від 26.10.2018 № 02-36-112, від 10.04.2019 № 02-37-152, зазначений департамент Херсонської міської ради неодноразово звертався до ТОВ «Укрсільгоспмаш» з ініціативою укласти договір оренди земельної ділянки, надсилав підписані екземпляри договору. 
Наразі, договір оренди не укладений, що сторонами не заперечується. 
В процесі судового розгляду спірних взаємовідносин між ТОВ «Укрсільгоспмаш» та Херсонської міською радою з приводу оренди земельної ділянки, на якій знаходиться нерухомість підприємства, ТОВ «Укрсільгоспмаш» стало відомо про набрання чинності з 01.01.2019 року нової нормативної грошової оцінки земель м. Херсона. 
Також, позивачем в даній справі виступає ПрАТ «Херсонський нафтопереробний завод», який на підставі договору оренди земельної ділянки від 15.11.2007 та рішення Херсонської міської ради від 05.10.2007 № 593 є користувачем земельної ділянки несільськогосподарського призначення під виробничою базою загальною площею 258,3810 га, яка знаходиться у м. Херсоні по вул. Нафтовиків, 52. 
Згідно з пунктом 9 зазначеного договору (в редакції договору, станом на дату його укладання) орендна плата вноситься орендарем у грошовій формі в розмірі 1,2 % від нормативної грошової оцінки землі. 
Третім позивачем виступає ПрАТ «Херсонський хлібокомбінат», який є користувачем восьми земельних ділянок у м. Херсоні на підставі наступних договорів оренди земельних ділянок:
- № 040971300304 від 30.10.2009, площею 0,0028 га по вулиці Патона, 8 у районі торгового центру, під торгівельним кіоском, строком до 01.12.2020; 
- № 040971300302 від 30.10.2009, площею 0,0028 га по вулиці Покришева в районні ринку "Овочевий" під торгівельним кіоском строком до 01.12.2020; 
- № 040971300301 від 30.10.2009, площею 0,0017 га по вулиці Українській на зупинці громадського транспорту "Дитяча обласна лікарня" під торгівельним кіоском строком до 01.12.2020;
- № 040971300300 від 30.10.2009, площею 0,0019 га, по вулиці іллюші Кулика, в районі стадіон «Петровець», під торгівельним кіоском, строком до 01.12.20120; 
- № 040971300299 від 30.10.2009, площею 0,0023 га, по вулиці 49-ої Гвардійської Херсонської дивізії, 10, у районі клубу «Топ-Ган», під торгівельним кіоском, строком до 01.12.2020; 
- № 040671300274 від 13.12.2006 площею 0,0093 га по вулиці Перекопській, 159 під продовольчим магазином строком до 26.09.2022; 
- № 040671300252 від 22.11.2006 площею 1,3757 га по вулиці Ладичука, 146 під будівлями та спорудами цеху № 3 строком до 28.01.2021; 
- № 040671300251 від 22.11.2006 площею 1,3895 га по вулиці Гімназичній 30 під виробничими будівлями та спорудами строком до 29.04.2021. Згідно умов перелічених договорів, орендна плата вноситься орендарем у грошовій формі в розмірі певного відсотка від нормативної грошової оцінки землі (відсоток в договорах різниться). 05.06.2018 на ХХІ сесії VII скликання Херсонською міською радою прийнято рішення № 1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона".
Вищевказаним рішенням від 05.06.2018 № 1398 затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона, виготовлену Командитним товариством науково-впроваджувальною фірмою «Нові технології» (висновок державної експертизи землевпорядної документації від 23.02.2018 № 26418). 
Позивачі вважали зазначене рішення Херсонської міської ради протиправним, у зв`язку з чим звернулись до Херсонського окружного адміністративного суду з даним позовом.
Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.

Висновок суду першої інстанції.

Задовольняючі позовні вимоги, суд першої інстанції виходив     з наступних мотивів, з якими погоджується суд апеляційної інстанції.

Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.

          Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
          Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21 травня 1997 року № 280/97-ВР місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
За змістом пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, КАС України поділяє рішення суб'єкта владних повноважень на нормативно-правові акти та індивідуальні акти. 
На підставі пунктів 18, 19 частини 1 статті 4 КАС України, нормативно-правовим актом є акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. 
Індивідуальним актом є акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийнятий) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Фактичним предметом спору у справі, що розглядається є правомірність прийнятого відповідачем рішення  від 05.06.2018 № 1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсон".
З огляду на назву та зміст рішення, ним затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Херсон. 
За правилами статті 1 Закону України "Про оцінку земель" від 11.12.2003 № 1378-IV (далі - Закон № 1378-IV) нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Відповідно до частини 5 статті 5 Закону № 1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
Окрім зазначеного, з вступної частини затвердженої документації вбачається, що нормативна грошова оцінка земель м. Херсон Херсонської області виконується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського й лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників і механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
Враховуючи викладене, рішення Херсонської міської ради від 05.06.2018 № 1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсон" є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб'єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб (серед інших - на платників податку з плати за землю, орендарів земельних ділянок державної та комунальної власності, коло яких не є конкретно визначеним) та спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб'єктами господарювання, також оскаржене рішення розраховано на довгострокове та неодноразове застосування. 
В даному випадку, оскаржене рішення Херсонської міської ради відповідає критерію загальнообов'язковості, оскільки не містить персоніфікованого переліку осіб, до яких воно застосовується, а передбачає коло осіб, для яких воно має загальнообов'язковий характер - платники земельного податку; платники державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом; платники орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, тощо.
Крім того, висновки про віднесення рішень суб'єкта владних повноважень про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель до нормативно-правових актів у подібних правовідносинах дійшла також Велика Палата Верховного Суду в постанові від 08.05.2018 по справі № 461/8220/13-а.
Окрім наведеного, суди касаційної та апеляційної інстанції в адміністративних справах, стороною в яких була Херсонська міська рада, вже неодноразово зазначали, що рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель є регуляторним актом (Ухвала Вищого адміністративного суду України від 15.11.2016  по справі № 821/299/16, Ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2013 року, справа № 2-а-6907/11/2120).
Отже, правильним є висновок суду першої інстанції з того приводу, що оспорюване рішення є регуляторним актом.
Аргументом на користь вищевказаного є усталена правовими позиція  Верховного суду, яка викладена у постановах від 25 вересня 2018 року, справах № 428/7176/14-а; від 06 березня 2019 року, справа № 803/417/18.
Також, в ході судового розгляду суд першої інстанції встановив, що з копії одного з екземплярів, направленого в адресу підприємства договору оренди земельної ділянки вбачається, що орендна плата за договором вноситься орендарем у грошовій формі в розмірі 3% від нормативної грошової оцінки земельної ділянки (пункт 9 договору).
З долученого ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" витягу із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від 04.04.2019 убачається, що базовою складовою для нормативної грошової оцінки земельної ділянки з кадастровим № 6510136900:01:001:1952 є середня (базова) вартість земель населеного пункту, що становить 362, 24 грн. Тобто, середня (базова) вартість земель населеного пункту, визначена оскарженим рішенням Херсонської міської ради.
Окрім того, відповідно до пункту 271.1.1 статті 271 Податкового кодексу України від  2 грудня 2010 року № 2755-VI (далі -ПК України),  нормативна грошова оцінка є базою оподаткування земельним податком.
Відповідно до підпункту 14.1.147 пункту 14.1 статті 14 ПК України, плата за землю - обов'язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку або орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності.
Отже, рішення  від 05.06.2018 № 1398 визначає базову величину, яка має безпосередній вплив на формування вартості оренди земельних ділянок, котрі знаходяться у користуванні позивачів  з огляду на  те, що останні є платниками  земельного податку.
Відповідно до частини 2 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають, в тому числі особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Так, ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ", як особа, яка фактично використовує земельну ділянку з кадастровим №6510136900:01:001:1952, є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано рішення № 1398 та, відповідно, має право на його оскарження до суду.
З тих же підстав доведеним є існування порушеного права ПрАТ "Херсонський нафтопереробний завод", оскільки оскарженим рішенням визначається базова величина, яка має безпосередній вплив на формування вартості оренди земельної ділянки, що знаходиться в користуванні підприємства за договором від 15.11.2007.
Аналогічні підстави щодо права оскаржити нормативно-правовий акт,  як  суб'єкта  спірних правовідносин, наявні  у ПрАТ  «Херсонський Хлібокомбінат», з огляду  на зміст відповідних догорів:  № 040971300304 від 30.10.2009; № 040971300302 від 30.10.2009;  № 040971300301 від 30.10.2009; № 040971300300 від 30.10.2009;  № 040971300299 від 30.10.2009;  № 040671300274 від 13.12.2006; № 040671300252 від 22.11.2006;  № 040671300251 від 22.11.2006. 
Отже, оскільки оскаржуване рішення є нормативно-правовим регуляторним актом, тому воно підлягає правовій оцінці на предмет дотримання процедури його прийняття, що визначена Законом  України  "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року № 1160-IV. 
Статтею 4 Закону № 1160-IV передбачено, що одним із принципів державної регуляторної політики є прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
Згідно з частиною 1 статті 6 Закону № 1160-IV, громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право: подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
За змістом частин 1-4 статті 7 Закону № 1160-IV, регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом. План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів. Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження. Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
На підставі частин 1, 2 статті 8 Закону № 1160-IV стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
За правилами частин 1-4 статті 9 Закону № 1160-IV, кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Згідно з частиною 5 статті 9 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п'ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій.
Відповідно до частин 6-8 статті 9 Закону № 1160-IV строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.
За змістом частини 5 статті 12 Закону № 1160-IV передбачено, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
На підставі частин 2, 5 статті 13 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет. Якщо в межах адміністративно-територіальної одиниці чи в населеному пункті не розповсюджуються друковані засоби масової інформації, а місцеві органи виконавчої влади, територіальні органи центральних органів виконавчої влади, органи та посадові особи місцевого самоврядування не мають своїх офіційних сторінок у мережі Інтернет, документи, зазначені у частинах першій - третій цієї статті, можуть оприлюднюватися у будь-який інший спосіб, який гарантує доведення інформації до мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці чи до відповідної територіальної громади.
Отже, проект регуляторного акту, який орган готує або розглядає має бути внесений до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, затвердженого цим регуляторним органом. Аналіз регуляторного впливу та проект регуляторного акта, в подальшому і сам регуляторний акт мають бути в установленому порядку оприлюднені.
Аналогічного висновку дійшов Верховний суд у справі № 803/417/18 від 06 березня 2019 року.
Проте, Херсонською міською радою, з перелічених вимог Закону № 1160-IV, надано докази виконання лише обов'язку щодо оприлюднення оскарженого рішення (періодичне друковане видання "Прямо в руки", № 24 від 15.06.2018).
Інші вимоги Закону № 1160-IV при прийнятті рішення № 1398, а саме частина 2 статті 13, частини 4 статті 9, статті 7 відповідачем не дотримано, оскільки проект рішення не внесений до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, затвердженого регуляторним органом, аналіз регуляторного впливу та проект регуляторного акта в установленому порядку не опубліковані, що свідчить про наявність правових підстав для  його скасування.
Правова позиція відносно достатності наведених порушень процедури розгляду та прийняття нормативно-правового акту для його скасування неодноразово висловлена Верховним Судом у постановах від 08 травня 2018 року у справі № 461/8220/13-а, від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 16 жовтня 2018 року у справі № 522/7868/13 та від 11 грудня 2018 року у справі № 161/13458/14-а (2а/161/550/14), від 08 травня 2018 року в справі № 461/8220/13-а.
Щодо форми висновку державної експертизи землевпорядної документації від 23.02.2018 № 264-18 слід зазначити таке.
Суд  першої інстанції дійшов висновку фактично про дефектність цієї процедури, що також слугувало підставою для  скасування  оскаржуваного  рішення міської ради.
Колегія суддів  зазначає, що  з огляду на наведені вище  обґрунтування,  він не є вирішальним, натомість правова оцінка  судом першої інстанції  дана вірно.
Так, за правилами статті 33 Закону № 1808-IV процедура проведення державної експертизи передбачає експертне дослідження, перевірку, аналіз і оцінку об'єкта державної експертизи та підготовку обґрунтованого та об'єктивного експертного висновку, що відноситься до заключної стадії, в яку входить узагальнення окремих експертних досліджень, одержаної інформації, підготовку висновку державної експертизи та видачу його замовникам об'єктів державної експертизи.
На підставі підпункту 3.5.1. пункту 3.5. Методики на заключній стадії проведення державної експертизи узагальнюються результати експертних досліджень, готується висновок державної експертизи щодо доцільності затвердження землевпорядної документації. Стаття 35 Закону № 1808-IV встановлює, що висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.
Якщо об'єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими стандартами, нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується. У разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок.
За змістом підпункту 3.5.3 пункту 3.5 глави 3 Методики, підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:
землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);
землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;
землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.
Згідно з підпункту 3.5.3 пункту 3.5 глави 3 Методики, оцінка землевпорядної документації у висновках державної експертизи (за одним із вказаних варіантів) є обов'язковою. При цьому, негативна оцінка об'єкта експертизи повинна бути всебічно обґрунтована положеннями відповідних нормативно-правових актів.
Отже на заключній стадії державної експертизи, орган, що її проводить, зобов'язаний прийняти одне з наведених в підпункті 3.5.3 пункту 3.5 глави 3 Методики рішення.
В цьому конкретному випадку, з висновку державної експертизи землевпорядної документації від 23.02.2018 № 264-18 убачається, що технічна документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсон Херсонської області визнана такою, що не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам та повертається на доопрацювання.
Об'єкт експертизи, який повернуто на доопрацювання, оцінюється позитивно та погоджується після внесення змін і доповнень до нього в порядку, передбаченому цією Методикою, з урахуванням зауважень та пропозицій, зазначених у висновку державної експертизи (підпункт 3.5.3 пункту 3.5 глави 3).
Відповідно до підпунктів 3.5.8-3.5.9 пункту 3.5 глави 3 Методики передбачено, що усунення зауважень та внесення виправлень, виявлених в результаті державної експертизи, здійснюють розробники землевпорядної документації та інші суб'єкти, що допустили порушення вимог чинного законодавства України, встановлених норм і правил при підготовці об'єкта державної експертизи або його окремих складових частин.
Контроль за усуненням зауважень державної експертизи здійснюють виконавці експертизи (експерти) чи, за їх дорученням, керівники територіальних органів Держгеокадастру. Факт внесення виправлень, врахування зазначених у висновку зауважень та пропозицій посвідчується відповідним записом на висновку експертизи керівника експертного підрозділу або керівника територіального органу Держгеокадастру, на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної експертизи.
Також, Методикою передбачено те, що в разі направлення технічної документації на доопрацювання з підстав, якщо вона визнана такою, що не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, новий висновок державної експертизи не готується, а лише проставляється відповідна відмітка на висновку про повернення технічної документації на доопрацювання.
Однак, враховуючи спрощений порядок визнання недоліків технічної документації усунутими та з огляду на принцип відповідальності за достовірність і повноту аналізу, обґрунтованість висновків державної експертизи, передбаченого статтею 5 Закону № 1808-IV, принциповим є дотримання вимог щодо зазначеної відмітки.
Так, згідно наведеного раніше, факт внесення виправлень, врахування зазначених у висновку зауважень та пропозицій посвідчується відповідним записом на висновку експертизи керівника експертного підрозділу або керівника територіального органу Держгеокадастру, на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної експертизи.
Оглядом висновку державної експертизи землевпорядної документації від 23.02.2018 № 264-18 встановлено, що на ньому містить відбиток штампу "Держгеокадастр зауваження враховано" підпис невідомої особи та печатка.
За змістом пункту 5.23 Уніфікованої системи організаційно-розпорядчої документації Вимог до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003, затвердженої Наказом Держспоживстандарту України від 07.04.2003 № 55 підпис складається з назви посади особи, яка підписує документ (повної, якщо документ надруковано не на бланку, скороченої - на документі, надрукованому на бланку), особистого підпису, ініціалу(-ів) і прізвища.
Тобто, відмітка про усунення недоліків, окрім підпису має містити, щонайменше назву посади особи, яка підписує документ (повної, якщо документ надруковано не на бланку, скороченої - на документі, надрукованому на бланку), ініціалу(-ів) і прізвища.
До того ж, відповідна відмітка виконавців експертизи має бути датована, щонайменше з тієї підстави, що сам висновок не містить дати його затвердження, а саме з дати затвердження висновки державної експертизи є обов'язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об'єктів державної експертизи (стаття 35 Закону № 1808-IV).
Таким чином,  є  правильним висновок суду  першої інстанції з того приводу , що зазначені недоліки оформлення висновку державної експертизи землевпорядної документації від  23.02.2018 №264-18 , а саме : відсутність в ньому дати затвердження, дати усунення недоліків, відсутність реквізитів, а звідси  й неможливість  встановити  особу та її повноваження стосовно посвідчення відповідним  записом на висновку експертизи факту усунення  її недоліків , що робить неможливим  його використування органом  місцевого самоврядування при прийняті оскаржуваного рішення.
При цьому суд першої інстанції відхилив доводи позивачів щодо   відсутності  у командитного товариства наукова-впроваджувальна фірма "Нові технології" права на розробку  технічної документації з нормативно-грошової оцінки земель міста Херсона  внаслідок анулювання  сертифіката  інженера землевпорядника неправильного врахування  відповідачами  площі  міста Херсона.
Натомість, позивачі не оскаржували рішення суду першої, а тому колегія суддів, виходячи із визначених у частини 1 статті 308 КАС України меж перегляду судом апеляційної інстанції, переглядала дану справу виключно в  межах доводів апеляційних скарг.
Підсумовуючи наведене вище, колегія суддів вважає, що оскаржене рішення міської ради прийняте з порушенням принципів державної регуляторної політики, що позбавило права фізичних та юридичних осіб (в тому числі позивачів по справі), їх об'єднань надати зауваження та пропозиції до проекту такого рішення як регуляторного акту, а висновок державної експертизи технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона містить суттєві недоліки, що робить неможливим його використання органом місцевого самоврядування при прийнятті оскарженого рішення,  а тому є правильним  правовий висновок суду  першої  інстанції про наявність підстав для задоволення  адміністративного позову. 

Доводи апеляційної скарги.

Аргументи апелянтів відносно того, що рішення № 1398 не має регуляторного впливу, оскільки не містить безпосередньої вказівки на базові розрахункові показники, зокрема, базову вартість 1 кв. м землі в грошовому еквіваленті, є помилковими, з огляду на таке.
Так, рішенням № 1398 затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона. 
Тобто, затверджуючи певні положення, інструкції, правила, порядки орган, який має на це передбачене законом право, своїм розпорядчим актом надає юридичної сили документу, який цим розпорядчим актом затверджений. 
Вказаний порядок прийняття нормативно-правового акту (шляхом його затвердження розпорядчим актом) є загально поширеним та використовується, зокрема, центральними органами виконавчої влади при прийнятті положень, інструкцій, правил, порядків.
          Затверджуючи своїм рішенням технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона місцева рада визначає  базу оподаткування та визначає базову величину, яка має безпосередній вплив на формування вартості оренди земельної ділянки за відповідними договорами, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
          Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення). Так, постанова Верхової Ради України про перейменування населеного пункту прямо стосується його як адміністративно-територіальної одиниці (насамперед відповідних органів влади), а жителів - лише опосередковано, тому вона є індивідуально-правовим актом.
          Рішення міської ради "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона" стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування,  власників земельних ділянок та землекористувачів , якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.
З рішення № 1398 вбачається, що воно не має жодних обмежень юридичної сили  затвердженої ним технічної документації. Отже технічна документація, в тому числі зазначена в ній середня вартість одного квадратного метра земель м. Херсон, є невід'ємною частиною оскарженого рішення та надає йому ознак нормативно-правового акту.
Доводи апелянтів про те, що оскаржене рішення є рішенням про затвердження результатів робіт за господарсько-правовим договором не відповідає дійсності спростовуються наступним.
Так, суд встановив, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона Херсонської області розроблена відповідно до договору № 11 щодо надання послуг з розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона від 03.05.2017. 
Відповідно до умов договору оплата наданих послуг проводиться після підписання сторонами акту приймання-передачі послуг (пункт 3.2 договору). Підставою для оплати послуг договором також визначено - акт про приймання послуг, підписаний сторонами (пункт 4.4 договору).
Згідно з пунктом 5.2.2 прийняти надані послуги замовник зобов'язаний актом приймання-передачі послуг.
Отже, самим договором визначений документ, який підтверджує приймання замовником наданих згідно цього договору послуг - акт приймання-передачі. Прийняття Херсонською міською радою рішення про затвердження технічної документації умовами договору не передбачено.
За змістом пункту 10.1 договору (з урахуванням додаткової угоди № 01 від 30.10.2017), він набирає чинності з моменту його підписання і діє до 31.12.2017, а в частині виконання фінансових зобов'язань - до повного їх виконання.
19.03.2018 сторонами складено та підписано акт наданих послуг № 101 від 19.03.2018, згідно якого виконавцем за договором № 11 від 03.05.2017 надано послуги з розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона. Згідно акту сторони щодо наданих послуг претензій одна до одної не мають.
01.10.2018 відповідно до меморіального ордеру № 179 на суму 289 999,66,00 грн вартість наданих послуг повністю оплачена Херсонською міською радою.
Тобто, договір № 11 від 03.05.2017 щодо надання послуг з розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона виконаний 19.03.2018, надані послуги прийняті в порядку, передбаченим договором, про що складено акт наданих послуг № 101 від 19.03.2018. 
Отже, зобов'язання Херсонської міської ради з прийняття робіт за договором виконані підписанням ним акту наданих послуг 19.03.2018, а тому твердження відповідача, що результати робіт за господарсько-правовим договором прийняті рішенням № 1398 є безпідставними.
Щодо посилань апелянтів при обґрунтуванні своєї правової позиції на роз'яснення Державної регуляторної служби України від 22.02.2017 № 1128/0/20-17 від 22.02.2017 та № 2469/0/20-18 від 03.03.2018, згідно з якими проект оскарженого рішення не містить норм регуляторного характеру, слід зазначити, що відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Роз'яснення Державної регуляторної служби України не мають юридичної сили нормативно-правового акту, не обов'язкові для врахування органом місцевого самоврядування та не є підставою для невиконання положень Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Виходячи з наведеного вище, рішення Херсонської міської ради від 05.06.2018 № 1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсон" є нормативно-правовим регуляторним актом, а наведені апелянтами доводи протилежного є необґрунтованими.
З приводу доводів  апеляційних скарг  та додаткових пояснень щодо  пропуску строку звернення , колегія суддів зазначає,  що  факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акта, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб'єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акта.
Аналогічну правову позицію висловив  Верховний суд  у постанові від 13 березня 2019 року, справа № 712/8985/17.
При цьому суд відхиляє  посилання апелянта  на правову позицію Верховного суду, котра викладена у постанові  від 13.02.2019 у справі 815/2550/15, оскільки, по - перше, цим рішенням вирішено правовий спір з обставин, які не є ідентичними справі, що розглядається, по-друге, обов'язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу має на меті одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, чим, по суті, гарантує забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта, тобто дотримання принципу  права особи  на участь у процесі прийняття рішення (пункт 9 частина 2 статті 2 КАС України).
Інші доводи апеляційних скарг, яким була дана оцінка в мотивувальній частині постанови, ґрунтуються на суб'єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.
Отже, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно по суті дійшов висновку, що позовні вимоги товариства з обмеженою відповідальністю «Укрсільгоспмаш», приватного акціонерного товариства «Херсонський нафтопереробний завод», приватного акціонерного товариства «Херсонський Хлібокомбінат» є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
   Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, -
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційні скарги Херсонської міської ради та Виконавчого комітету Херсонської міської ради - залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 червня 2019  у справі № 540/597/19 - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
          Дата складення та підписання повного тексту судового рішення - 16 березня 2020 року.
Головуючий суддя 	 	Шляхтицький О.І.	
Судді	    	Вербицька Н. В.    Турецька І.О.