Ухвала                                           
 
03 червня 2020 року
м. Київ
 
справа № 610/1065/18
 
провадження № 61-48923св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Луспеника Д. Д. 
суддів: Воробйової І. А., Гулька Б. І., Лідовця Р. А. (суддя-доповідач),   Черняк Ю. В.,
 
учасники справи:
позивач - перший заступник керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області, який діє в інтересах держави,
відповідачі: Савинська селищна рада Балаклійського району Харківської області, ОСОБА_1 ,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області на рішення Балаклійського районного суду Харківської області від 01 червня 2018 року у складі судді Храмцова В. Б. та постанову Харківського апеляційного суду                                      від 22 листопада 2018 року у складі колегії суддів: Кругової С. С.,                     Маміної О. В., Пилипчук Н. П.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
1.     Описова частина 
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У квітні 2018 року перший заступник керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області, ОСОБА_1 про скасування рішення селищної ради та державної реєстрації земельної ділянки.
 
Позовна заява мотивована тим, що рішенням Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 11 грудня 2015 року № 53-VI ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель запасу Савинської селищної ради в межах населеного пункту смт Савинці, орієнтовною площею 2,0 га, з метою отримання земельної ділянки у власність.
Рішенням Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 07 липня 2016 року № 242-VII затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в смт Савинці, який виготовлено ТОВ «Інженерний правовий центр «Гранд» на замовлення ОСОБА_2 Кадастровий номер земельної ділянки: 6320255700:00:002:0079, площа 2,0 га. Надано ОСОБА_1               у приватну власність безкоштовно земельну ділянку площею 2,0 га.
ОСОБА_1 зареєструвала право власності на земельну ділянку сільськогосподарського призначення, кадастровий номер 6320255700:00:002:0079, площею 2 га.
Прокурор указував, що ОСОБА_1 є матір`ю землевпорядника Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області ОСОБА_2 .
ОСОБА_2 , займаючи посаду спеціаліста-землевпорядника Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області, порушила вимоги законодавства щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, а саме під час розгляду заяви своєї матері - ОСОБА_1 , про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0 га, із земель запасу Савинської селищної ради, яка розташована в межах населеного пункту смт Савинці з метою отримання її у власність» при виконанні своїх посадових обов`язків землевпорядника Савинської селищної ради, виник реальний конфлікт інтересів, про який ОСОБА_2     у порушення вимог статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» не повідомила та вчинила дії, а саме розглянула, перевірила законність отримання земельної ділянки та безпосередньо доповідала на засіданні земельної комісії та Савинської селищної ради вищевказане питання чим вчинила адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією, передбачене частиною другою статті 172-7 КУпАП.
ОСОБА_2 у судовому засіданні свою вину у вчиненні вказаного адміністративного правопорушення визнала та підтвердила обставини викладені вище, що підтверджується копією постанови Балаклійського районного суду Харківської області від 11 травня 2017 року про притягнення до адміністративної відповідальності за статтею 172-7 КУпАП.
Прокурор вважав, що земельну ділянку було передано у власність               ОСОБА_1 всупереч закону, оскільки  ОСОБА_2 не повідомила про конфлікт інтересів.
Ураховуючи наведене, прокурор просив суд: визнати незаконним та скасувати рішення Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 11 грудня 2015 року № 53-VI «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель запасу Савинської селищної ради в межах населеного пункту смт Савинці»; визнати незаконним та скасувати рішення Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 07 липня 2016 року № 242-VII «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в смт Савинці»; скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень                               від 14 липня 2016 року № 15438964 державного реєстратора Сідак М. В. про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку з кадастровим номером 6320255700:00:002:0080.
 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції 
 
Рішенням Балаклійського районного суду Харківської області від 01 червня 2018 року у задоволенні позову прокурора відмовлено.
 
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що оскаржувані рішення селищної ради були прийняті у порядку реалізації права громадян на безоплатне отримання земельної ділянки відповідно до граничних норм (розмірів) безоплатної приватизації. Прокурором не доведено невідповідності прийнятих рішень ЗК України та не обґрунтовано, чому ОСОБА_1 заборонено реалізувати право не безоплатне отримання земельної ділянки. Прийняті рішення не суперечать актам цивільного законодавства і не порушують цивільні права або інтереси інших осіб. Закон України «Про запобігання корупції»дає підстави для висновків про те, що наявність потенційного або реального конфлікту інтересів не тягне за собою автоматичної недійсності прийнятих рішень колегіального органу.
 
Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції 
 
Постановою Харківського апеляційного суду від 22 листопада 2018 року апеляційну скаргу прокурора залишено без задоволення, а рішення Балаклійського районного суду Харківської області від 01 червня             2018 року - без змін.
 
Судове рішення апеляційного суду мотивовано тим, що районний суд забезпечив повний та всебічний розгляд справи, дійшовши обґрунтованого висновку про відсутність підстав для скасування оспорюваних рішень, оскільки не встановлено перевищення Савинською селищною радою Балаклійського району Харківської області повноважень щодо прийняття зазначених рішень.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
 
У касаційній скарзі, поданій у грудні 2018 року до Верховного Суду,                   заступник прокурора Харківської області, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов прокурора в інтересах держави.
 
Аргументи учасників справи
 
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
 
Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що ОСОБА_1 отримала право приватної власності на землю в умовах конфлікту інтересів, що, на його думку, є безумовною підставою для скасування відповідних рішень селищної ради та державного реєстратора.
Вказує, що суди не взяли до уваги обставини вчинення ОСОБА_2 адміністративного правопорушення, повязаного з корупцією, встановленого постановою суду. Не надали належну оцінку тому, що відповідно до положень статті 67 Закону України «Про запобігання корупції», нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню. 
Зазначає, що неповідомлення ОСОБА_2 про конфлікт інтересів є достатньою правовою підставою для скасування рішень селищної ради.
Крім того, вважає, що ця справа підлягає розгляду Великою Палатою Верховного Суду, оскільки справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, оскільки суди адміністративної юрисдикції такі позови задовольняють, наводячи для прикладу постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
 
Доводи осіб, які подали відзиви на касаційну скаргу
 
У січні 2019 року Савинська селищна рада Балаклійського району Харківської області подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу,  в якому вказує на те, що доводи прокурора є безпідставними, оскільки суди забезпечили повний та всебічний розгляд справи, надавши належну оцінку доказам та обставинам справи, тому судові рішення судів попередніх інстанцій просить залишити без змін. 
Зазначає, що у позові прокурора взагалі не ставиться питання щодо незаконності виділення спірної земельної ділянки.
 
У травні 2019 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому вказує на те, що доводи прокурора не заслуговують на увагу, оскільки нею отримано земельну ділянку у приватну власність у порядку реалізації права кожного громадянина України на отримання землі у межах, визначених законом, тому просить залишити касаційну скаргу прокурора без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін. 
 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 27 грудня 2018 року у складі судді                  Коротуна В. М. відкрито касаційне провадження в указаній справі                      і витребувано матеріали справи із суду першої інстанції.
 
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу справи між суддями від 14 квітня 2020 року справу передано судді-доповідачу Лідовцю Р. А.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 18 травня 2020 року справу призначено до розгляду.
 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
 
Рішенням ІІI сесії VІІ скликання Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 11 грудня 2015 року № 52-VІ ОСОБА_1 було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення (рілля) Савинської селищної ради комунальної власності, у межах населеного пункту                              смт Савинці, орієнтовною площею 2,0 га, з метою отримання земельної ділянки у власність, який необхідно надати на розгляд та затвердження до селищної ради.
 
Рішенням XIV сесії VІІ скликання Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 07 липня 2016 року № 244-VІІ було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,0 га, кадастровий номер 6320255700:00:002:0079, для ведення особистого селянського господарства в смт Савинці, який виготовлено              ТОВ «Інженерно правовий центр «Гранд» на замовлення ОСОБА_2 . Надано ОСОБА_1 у приватну власність безкоштовно земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства (рілля), площею 2,0 га, кадастровий номер 6320255700:00:002:0079, із земель запасу комунальної форми власності, яка розташована в смт Савинці .
 
14 липня 2016 року державним реєстратором Балаклійської районної державної адміністрації Брежнєвою Ю. С. на підставі вищевказаного рішення за ОСОБА_1 було зареєстровано право приватної власності на земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, кадастровий номер 6320255700:00:002:0079, у смт Савинці Балаклійського району Харківської області, що підтверджується інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Номер запису про право власності 15436471.
 
Реєстрацію права власності здійснено державним реєстратором Брежнєвою Ю. С. з питань державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань Балаклійської районної державної адміністрації Харківської області.
 
Постановою Балаклійського районного суду Харківської області                              від 12 травня 2017 року, яка набрала законної сили, ОСОБА_2 притягнуто до адміністративної відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, передбачених частинами першою та другою                                   статті 172-7 КУпАП. ОСОБА_2 визнано винною у тому, що працюючи землевпорядником Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області, готувала, виносила на розгляд селищної ради і доповідача пропозиції щодо власних земельних питань, однак не повідомила про наявність у неї конфлікту інтересів, у тому числі й щодо земельної ділянки, яка була передана ОСОБА_1 .
 
Мотиви передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
 
Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши наведені у касаційній скарзі доводи, колегія суддів дійшла висновку по необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, тим самим задовольнивши клопотання прокурора.
 
Частиною другої розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
 
Відповідно до частини п`ятої статті 403 ЦПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
 
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
 
Положеннями частин першої та третьої статті 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
 
Відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільські громади жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституціїі законів України. 
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
 
Частиною другою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених законом.
 
Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
 
Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства-не більше 2,0 гектара (пункт «б» частини першої статті 121 ЗК України).
 
Згідно із частинами шостою, сьомою статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
 
Цивільне судочинство здійснюється на засадах змагальності сторін (частина перша статті 12 ЦПК України).
 
Відповідно до положень частини третьої статті 12, частини першої статті 81 ЦПК України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Згідно із частиною шостою статті 81 ЦПК України доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
 
Відмовляючи у задоволенні позову прокурора, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що Савинською селищною радою Балаклійського району Харківської області здійснено розпорядження земельною ділянкою 6320255700:00:002:0079 в межах визначених законом повноважень. Рішення Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області не суперечать актам цивільного законодавства та не порушують цивільні права та інтереси будь-яких осіб. Оскаржувані рішення були прийняті в порядку реалізації права громадянина на безоплатне отримання земельної ділянки відповідно до безоплатної приватизації.
 
При цьому були відхилені доводи прокурора з посиланням на те, що рішення про передачу у приватну власність земельної ділянки ОСОБА_1 були прийняті в умовах конфлікту інтересів, оскільки остання є матір`ю землевпорядника Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області ОСОБА_2 , яку було притягнуто до адміністративної відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, передбачених частинами першою та другою статті 172-7 КУпАП.
Суди зазначили, що положення Закону України «Про запобігання корупції» не свідчать про те, що наявність потенційного або реального конфлікту інтересів не тягне за собою автоматичної недійсності прийнятих рішень колегіального органу.
 
Звертаючись до Верховного Суду з касаційною скаргою, прокурор посилається на судову практику Касаційного адміністративного суду                у складі Верховного Суду, зокрема на постанови: від 21 вересня 2018 року              у справі № 237/2242/17; від 21 вересня 2018 року у справі № 237/2574/17; від 19 червня 2018 року у справі № 237/2240/17; від 31 жовтня 2018 року           у справі № 810/2500/16, в яких, на думку прокурора, за подібних фактичних обставин та правовідносин, застосовано інших підхід до розуміння положень статті 67 Закону України «Про запобігання корупції».
 
Відповідно до частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій          і статус суддів» єдність системи судоустрою забезпечується, зокрема єдністю судової практики (пункт 4).
 
Єдність судової практики є фундаментальною засадою здійснення судочинства і визначається тим, що має гарантувати стабільність правопорядку, об`єктивність і прогнозованість правосуддя. Застосування ж судами різних підходів до тлумачення законодавства, навпаки, призводить до невизначеності закону, його суперечливого та довільного застосування.Також єдність судової практики є складовою вимогою принципу правової визначеності.
 
Виключна правова проблема проявляється не лише в наявності кількісного чи якісного критеріїв такої проблеми. Виключна правова проблема - це зумовлена недоліками норм, їхнім абстрактним чи оціночним характером, можливість внаслідок цього неоднакової судової практики. ЇЇ вирішення необхідно для розвитку права, оскільки у Законі України «Про запобігання корупції»надмірно багато абстрактних та оціночних термінів.
 
Зокрема, це пов`язано з розширеними змінами у законодавстві про боротьбу з корупцією, прийняттям Закону України «Про запобігання корупції», з його праворозумінням та застосуванням термінів: «пряме підпорядкування», «корупція», «потенційний конфлікт інтересів», «реальний конфлікт інтересів» тощо.
 
Колегія суддів вважає, що існує неоднакове розуміння кола осіб, конфлікт інтересів якого може бути підставою для скасування рішення колегіального органу місцевого самоврядування з того, чи іншого питання, що свідчить про виключну правову проблему, тому передача цієї справи до Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики для забезпечення принципу правової визначеності в державі.
 
З урахуванням наведеного та положень статей 402-404 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
УХВАЛИВ:
 
Клопотання заступника прокурора Харківської області про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду задовольнити.
 
Передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу № 610/1065/18 за позовом першого заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури, який діє в інтересах держави, до Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області, ОСОБА_1 про скасування рішення та державної реєстрації земельної ділянки, за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області на рішення Балаклійського районного суду Харківської області від 01 червня 2018 року та постанову Харківського апеляційного суду від 22 листопада 2018 року.
 
Ухвала суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий   Судді:	Д. Д. Луспеник   І. А. Воробйова   Б. І. Гулько   Р. А. Лідовець   Ю. В. Черняк