ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 826/7698/18                                                 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко В.А.
                                                                                                   Суддя-доповідач: Губська Л.В.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2020 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
Головуючого судді:                                        Губської Л.В., 
суддів:                                                            Епель О.В., Степанюка А.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Євро Пауер» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України   про скасування постанов,-

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Євро Пауер»  звернулось до суду з даним позовом, в якому просить скасувати постанови Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 05 квітня 2018 року №3-0504/4-10/10-37/0504/08/02, № 3-0504/3-10/10-37/0504/08/02, №3-0504-2-10/10-37/0504/08/02 про накладення на нього штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідачем проведено перевірку та притягнуто позивача до відповідальності у сфері містобудівної діяльності з порушенням процедури, оскільки його не було повідомлено про проведення позапланової перевірки, не було пред`явлено службового посвідчення та направлення на проведення перевірки, в якому була б вказана підстава для проведення перевірки та суб`єкт, що перевіряється.
Також зазначає, що ТОВ «Євро Пауер»  не будує та ніколи не будував об`єкти містобудування, що були предметом перевірки, а лише використовує їх у своїй діяльності, а тому, не є суб`єктом містобудування, що виключає можливість притягнення його до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2019 року адміністративний позов задоволено, при цьому, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для накладення штрафу згідно з пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» з огляду на те, що позивач не є суб`єктом містобудування та не може бути притягнутий до відповідальності за порушення у сфері містобудівної діяльності.
Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального права, просить рішення суду скасувати та постановити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. 
В обґрунтування своїх вимог вказує на хибність висновку суду першої інстанції про те, що позивач не є суб`єктом містобудування, оскільки, як вбачається з актів перевірок, повноважний представник ТОВ «Євро Пауер» скористався правом для надання пояснень та зауважив, що товариство є орендарем вказаних об`єктів. При цьому, докази, які б підтверджували виконання/невиконання будівельних робіт на об`єкті будівництва можна встановити лише в ході проведення перевірки на об`єкті перевірки.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Так, судом установлено і підтверджується матеріалами справи, що на підставі звернення ГО «Стоп Свавіллю» № 10/10-1403/7  від 14 березня 2018 року директором Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області було видано накази від 19 березня 2018 року № 30П, № 33П, № 34П щодо проведення позапланових перевірок на ряді об`єктів будівництва.
На підставі названих наказів, 19 березня 2018 року заступником директора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області 19 березня 2018 року видані направлення для проведення позапланових перевірок № 181/8/01, № 177.18/01 та № 176.18/01, 
22 березня 2018 року для проведення позапланових перевірок посадовими особами відповідача здійснено виїзд за адресами, де знаходяться автозаправні комплекси, а саме:
- Київська область, Вишгородський район, с. Лютіж, урочище «Поле» 37 км траси Київ - Овруч;
- Київська область, селище Ворзель, вул. Ковельська, 3 (кадастровий номер 3210945600:01:078:0159);
- Київська область, м. Вишгород, вул. Набережна, 24.
Згідно з актами про недопущення осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 22 березня 2018 року керівництвом АЗС за названими адресами не допущено посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю для проведення позапланової перевірки.
У зв`язку із недопущенням посадових осіб Департаменту були складені протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22 березня 2018  року № 1-Л-З-2203/5, № 1-Л-З-2203/1 та № 1-Л-З-2203/4, згідно з якими розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 05 квітня 2018 року.
Через відмову уповноважених осіб підприємства в підписі протоколів та отриманні копій, останні 26.03.2018 були надіслані поштою.
Того ж дня посадовими особами відповідача були винесені приписи № С-2203/6, № С-2203/2 та № С-2203/5 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, якими з метою усунення виявлених порушень від позивача вимагається допустити посадових осіб Департаменту на об`єкт в термін до 04 квітня 2018 року.
За наслідками розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності 05 квітня 2018 року відповідачем складено постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:
- № 3-0504/4-10/10-37/0504/08/02, якою ТОВ «Євро Пауер» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 52  860, 00 грн;
- № 3-0504/3-10/10-37/0504/08/02, якою ТОВ «Євро Пауер» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 52  860, 00 грн;
- № 3-0504/2-10/10-37/0504/08/02, якою ТОВ «Євро Пауер» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 52  860, 00 грн.
Наведені постанови є предметом цього позову, оскільки позивач вважає їх протиправними.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з ч.ч. 1,2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач як суб`єкт власних повноважень не довів перед судом правомірність своїх дій та рішень, в той  час, як доводи та твердження позивача вказують на протилежне.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Так, правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (преамбула до цього Закону).
За змістом статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.
Постанови органів державного архітектурно-будівельного контролю можуть бути оскаржені до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або до суду.
На виконання положень статті 41 Закону № 3038-VI постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Відповідно до пункту 1 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону № 3038-VI, здійснюється такими органами державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема, виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Пунктом 2 цього ж Порядку встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва (підпункти 1, 3 вказаного пункту).
Крім того, у відповідності з пунктом 4 Порядку № 553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю мають службові посвідчення встановленого зразка, форма якого затверджується Мінрегіоном, а також особистий штамп із зазначенням номера і найменування органу державного архітектурно-будівельного контролю, який вони представляють.
У розумінні пункту 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Цим же пунктом встановлено, що підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
При цьому, згідно з пунктом 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право:  безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом (пункт 11 Порядку № 553).
В свою чергу, за правилами пунктів 13, 14 Порядку №553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право, окрім іншого: перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки складається відповідний акт.
Згідно з положеннями підпункту 3 пункту 11 Порядку № 553, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Відповідно до пункту 17 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
На підставі системного аналізу наведених правових норм колегія суддів дійшла до висновку, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється щодо суб`єктів містобудування, якими, зокрема, є замовники. Після проведення перевірки контролюючий орган, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складає протокол разом з приписом. Один примірник припису надає суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Виконання цього припису покладається на суб`єкта містобудування.
Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду від 13 лютого 2018 року по справі № 464/2858/17.
В той же час, відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлює Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14.10.1994 № 208/94-ВР (далі - Закон № 208/94-ВР), у відповідності з положеннями пункту 2 частини шостої статті 2 якого суб`єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат.
Отже, зазначена норма закону передбачає відповідальність за порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності суб`єктів містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або тими, хто виконує функції замовника і підрядника одночасно.
Аналогічна позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 березня 2018 року у справі № 818/1203/17, від 17 квітня 2018 року у справі № 804/1845/16.
На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що обов`язок допускати посадових осіб ДАБІ України для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю покладається саме на суб`єктів містобудівної діяльності.
Відповідно до частини другої статті 4 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
Пунктом 4 частини першої статті 2 Закону № 3038-VI визначено поняття замовника, як фізичної або юридичної особи, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.
Таким чином, зі змісту наведених норм законодавства вбачається, що відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності несуть особи, які є суб`єктами містобудування та здійснюють господарську діяльність, пов`язану з містобудуванням, будівництвом.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 квітня 2018 року у справі № 820/2169/17, від 18 квітня 2018 року у справі № 804/1845/16.
Зі змісту витягу з Єдиного державного реєстру юридичний осіб та фізичних осіб-підприємців та копії свідоцтва платника єдиного податку встановлено, що основним видом господарської діяльності позивача є роздрібна торгівля пальним (код КВЕД 47.30).
В межах своєї господарської діяльності позивачем було взято в оренду автозаправні станції за вищевказаними адресами, що підтверджується договором суборенди від 08 вересня 2017 року № 08/09/17-41С, укладеним з ТОВ «Датч Компані Петролеум», за умовами якого позивачу передано у строкове платне користування нерухоме майно, а саме, автозаправну станцію, яка розташована за адресою: Київська область, м. Вишгород, вул. Набережна, 24; договором суборенди від 07 вересня 2017 року № 07/09/17-37С, укладеного з ТОВ «Датч Компані Петролеум», відповідно до якого позивачу передано у строкове платне користування нерухоме майно, а саме, автозаправну станцію, яка розташована за адресою: Київська область, Вишгородський район, с. Лютіж, урочище «Поле»; договором оренди від 07 серпня 2017 року № 1, укладеним з ТОВ «Гуд Марк», відповідно до якого позивач є орендарем нерухомого майна, а саме, автозаправного комплексу, що складається з операторської АЗС та магазину загальною площею 81,2 кв. м. та знаходиться за адресою: Київська область, смт Ворзель, вул. Ковельська, 3 (кадастровий номер 3210945600:01:078:0159).
Отже, суд першої інстанції дійшов до обґрунтованого висновку про те, що господарська діяльність позивача не пов`язана з діяльність у сфері містобудування, відповідно, він не є суб`єктом містобудування у розумінні вищенаведених норм законодавства.
Пунктом 9 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Наведена норма кореспондує з пунктом 13 Порядку № 553, відповідно до якого суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб інспекції дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб інспекції службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним інспекцією; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акту перевірки, складеного інспекцією за результатами перевірки.
Враховуючи наведені норми, встановлений пунктом 14 Порядку № 553 обов`язок допуску посадових осіб інспекції до проведення перевірки, покладено на власника об`єкта перевірки, з обов`язковим дотриманням його прав передбачених пунктами 9 та 13 Порядку.
З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Євро Пауер» не може бути притягнуте до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки не є суб`єктом містобудівної діяльності, відтак, позовні вимоги про скасування оскаржуваних постанов підлягають задоволенню.
При вирішенні спору колегія суддів також враховує, що у справі «Рисовський проти України» від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04 (пункт 71) Європейським судом з прав людини викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень та розкрито елементи змісту «доброго врядування». Зокрема, зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не повинні виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, наявні підстави для задоволення позовних вимог.
Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2019 року  - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Головуючий-суддя:                                                                      Л.В. Губська

Судді:                                                                                          О.В. Епель

                                                                                                    А.Г. Степанюк

< Довідник >