ПОСТАНОВА
Іменем України

18 червня 2020 року 
Київ
справа №682/2447/16-а
адміністративне провадження №К/9901/38971/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження  касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року  (колегія суддів: Полотнянко Ю.П., Загороднюк А.П., Драчук Т.О.) у справі № 682/2447/16-а за позовом     ОСОБА_1  до    Відділу з питань архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області, Виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області про    скасування постанови в справі про адміністративне правопорушення
ВСТАНОВИВ:
В жовтні 2016 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до відділу з питань архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області про скасування постанови № 10 про притягнення позивача до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення в сфері містобудівної діяльності, передбаченого ч.6 ст. 96 КУпАП, та накладення  адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 5950 гривень.
Постановою Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 16 червня 2017 року позов задоволено частково.
Постанову № 10 від 27 вересня 2016 року, винесену виконуючою обов`язки начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області Даніліної Світлани Петрівни про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч.6 ст. 96 КУпАП та накладення на нього адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 5950 гривень скасовано, а провадження в справі про адміністративне правопорушення - закрито.
В решті позовних вимог відмовлено.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року постанову Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 16 червня 2017 року скасовано.
Прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову  відмовлено.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції,  позивач  подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом  норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що будівництво гаража було здійснено в 1996 році, підстав для притягнення позивача до адміністративної відповідальності за ч.6 ст. 96 КУпАП немає в зв`язку з відсутністю в його діях складу адміністративного правопорушення, та у зв`язку із закінченням строку притягнення до відповідальності. Крім того вказує, що будівництво здійснене до набрання чинності Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затверджених постановою КМУ від 13 квітня 2011 року № 466 «Про деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт».
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 листопада  2017  року   відкрито касаційне провадження.
У  відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
Справу передано до Верховного Суду.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга  підлягає   задоволенню   з таких підстав.
Судами встановлено, що в.о. начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради Даніліною С.П. та головним спеціалістом відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області Канюкою М.С. 05.09.2016 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, зокрема, об`єкта будівництва індивідуального гаража біля будинку АДРЕСА_1 .
За результатами перевірки складено акт від 05.09.2016 та протокол про адміністративне правопорушення, згідно яких встановлено, що ОСОБА_1 здійснив будівництво індивідуального гаража на земельній ділянці, яка не була відведена для цієї мети, за відсутності права на виконання таких робіт, а саме без зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушив ч.1 п.2 ст.34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ч.1 ч.3 п.5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011 року №466.
05.09.2016 головним спеціалістом винесено припис на усунення виявлених порушень, а саме вказано про необхідність оформлення документів на право власності або право користування земельною ділянкою та необхідність зареєструвати декларацію про початок виконання будівельних робіт, у термін до 30.03.2017.
Постановою по справі про адміністративне правопорушення № 10 від 27.09.2016 року ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого   ч.6 ст.96 КУпАП, та накладено стягнення у вигляді штрафу розміром 5950 гривень.
Вважаючи постанову протиправною,  позивач звернувся з вказаним позовом до суду.
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції,  дійшов висновку, що позивачем не допущено правопорушення, передбаченого ч. 6 ст. 96 КУпАП, оскільки будівництво здійснено в 1996 році до набрання чинності Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затверджених постановою КМУ від 13 квітня 2011 року № 466 «Про деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт».
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд дійшов висновку, що  позивачем здійснено будівництво гаража без відповідних  дозвільних на те документів, а тому  правомірно притягнуто до відповідальності.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Згідно з вимогами ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на момент прийняття постанови про накладення штрафу, Замовник має право виконувати будівельні роботи після:
1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;
2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності;
3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.
Обов`язковість реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, встановлена п.5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою КМУ №466 від 13.05.2011 року (редакції постанови КМУ №747 від 26.08.2015 року
Частиною 6 ст. 96 КУпАП (у редакції, на час винесення спірної постанови) виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такій декларації, вчинені щодо об`єктів I категорії складності тягнуть за собою накладення штрафу від трьохсот п`ятдесяти до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до ст. 280 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Стаття 7 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що ніхто не може бути підданий заходу впливу у зв`язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом. При цьому, провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законів.
Разом з тим, судами встановлено та сторонами не заперечується,  що гараж був побудований ОСОБА_1 в 1996 році,  тобто будувався до набрання чинності Постановою КМУ № 466, тобто до 13 квітня 2011 року. На момент будівництва не була введена в дію постанова Кабміну № 466 від 13.04.2011 року і не діяв Закон "Про регулювання містобудівної діяльності", чинний з 2011 року, порушення яких допущено, на думку відповідача,  позивачем.
Згідно статті 8 КУпАП, особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, підлягає відповідальності на підставі закону, що діє під час і за місцем вчинення правопорушення.
Частина 6 ст.96 КУпАП введена Законом України № 4220-17 від 05.01.2013 року і цього числа набрала чинності. На час введення в дію даної норми закону, будівництво гаража було закінчено.
Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
У своєму рішенні від 09.02.1999 № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Таким чином, за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.
Окрім того, Конституційний суд України в рішенні від 29.06.2010 № 17-рп/2010 зазначив, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлених такими обмеженнями (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини).
Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.
Колегія суддів не приймає посилання  суду апеляційної інстанції  на  Закон України "Про основи містобудування" від 16.11.1992 року №2780-ХІІ (в редакції чинній на момент будівництва)  та   ДБН А 3.1 2-93 "Порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт" (в редакції чинній на момент будівництва), затверджені Мінбудархітектури України 10.08.1993 року №136, якими було передбачено, що забудова земельних ділянок здійснюється виключно після виникнення права власності чи права користування земельною ділянкою у порядку, передбаченому земельним законодавством, та одержання дозволу на виконання будівельних робіт
Частиною 6 ст. 96 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) встановлено відповідальність, зокрема за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок їх виконання.
Триваючими адміністративними проступками є проступки, пов`язані з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених правовою нормою, припиняються виконанням регламентованих обов`язків, якщо ці обов`язки ще можливо виконати. Триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності), увесь час безперервно скоює правопорушення (яке можливо припинити) у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків, які ще можливо виконати.
Склад зазначеного правопорушення є триваючим, оскільки    розпочинається з моменту початку виконання будівельних робіт та закінчується фактичним їх виконанням.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03.07.2019 у справі №   159/5666/15-а, від   11.10.2019 у справі № 380/733/17.
У спірному випадку будівництво гаража здійснено у 1996 році, що не спростовано відповідачем, а тому таке правопорушення не може вважатися триваючим у розумінні наведених правових норм.  Таким чином, зазначене адміністративне правопорушення є закінченим з 1996 року (з моменту фактичного виконання (завершення) будівельних робіт).
Частинами 1, 2 ст. 38 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді). Якщо справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу чи інших законів підвідомчі суду (судді), стягнення може бути накладено не пізніш як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через три місяці з дня його виявлення, крім справ про адміністративні правопорушення, зазначені у частині третій цієї статті.
Оскільки на час винесення спірної постанови закінчилися строки притягнення до адміністративної відповідальності, визначені у ч. 1 ст. 38 КУпАП, відповідачем протиправно винесено спірну постанову.
Відтак колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо протиправності оскаржуваної постанови, а відтак постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням  в силі постанови суду першої інстанції.
Згідно ст. 352  КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу   ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року скасувати.
Постанову Славутського міськрайонного суду Хмельницької області  від 16 червня 2017 року залишити в силі.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                          Л.Л. Мороз

                                                                                                    А.І. Рибачук