П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

14 травня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/6327/19	
Головуючий в 1 інстанції: Потоцька Н.В.
П`ятий  апеляційний адміністративний суд у складі колегії:    
доповідача - судді Стас Л.В.
суддів - Турецької І.О., Шеметенко Л.П. 
за участю секретаря - Худика С.А. - 
за участю представника апелянта  - Слободяник І.С. 

      розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, - 

ВСТАНОВИВ:

      ОСОБА_1 ( далі - позивач) звернулася з позовом до Одеської міської ради (далі - відповідач): 1) про визнання протиправною бездіяльність щодо не прийняття рішення за клопотанням позивача від 17.09.2019 року про надання дозволу з розробки проекту землеустрою для одержання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, що є порушенням права на безоплатне отримання земельної ділянки; 2) зобов`язання Одеської міської ради надати дозвіл на розроблення документації із землеустрою для одержання безоплатно у власність земельної ділянки кадастровий номер 5110136900:35:001:0007 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, орієнтовною площею 0,094 га, за адресою : АДРЕСА_1 .  
      В обґрунтування позову зазначив, що відповідачем клопотання позивача від 17.09.2019р. в порядку статті 118 Земельного Кодексу не було розглянуто належним чином та всупереч вимогам чинного законодавства направлено на розгляд до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради як уповноваженому з розгляду порушених у зверненні питань. Крім того, зазначив, що, оскільки відсутні підстави законної відмови, передбачені ст. 118 ЗК України, суд повинен саме зобов`язати орган місцевого самоврядування видати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, що є ефективним захистом прав позивача. 

     Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року позов ОСОБА_1 - задоволено частково. 
     Визнано протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо розгляду клопотання   ОСОБА_1 ЗВ-930001 від 17.09.2019 року про надання дозволу па розроблення документації із землеустрою для одержання безоплатно у власність земельної ділянки.
     Зобов`язано Одеську міську раду, враховуючи висновки суду, розглянути клопотання   ОСОБА_1 ЗВ-930001 від 17.09.2019 року, про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою для одержання безоплатно у власність земельної ділянки " 02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)" орієнтовною площею 0,094 га., за адресою: АДРЕСА_1 , з урахуванням документів наданих до зазначеного клопотання.
     В іншій частині позову - відмовлено. 
   
    В апеляційній скарзі, Одеська міська рада, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду від 16 грудня 2019 року - скасувати, прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову. В обґрунтування доводів апеляційної скарги відповідач зазначив, що дотримався встановленої законом процедури розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. 

   У відзиві на апеляційну скаргу, позивач послався на доводи ідентичні тим, що викладені в позовній заяві та узгоджуються з висновками, викладеними в рішенні суду першої інстанції.
    Колегія суддів, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи,  перевіривши  законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що  апеляційна скарга не підлягає  задоволенню  з таких мотивів. 
    Судом першої інстанції встановлено, що 17.09.2019 року ОСОБА_1 звернулась до Одеської міської ради з клопотанням ЗВ - 930001, в якому керуючись статтями   116,   118,   121   та   122 Земельного кодексу України,    просила надати дозвіл на розроблення документації із землеустрою для одержання безоплатно у власність земельної ділянки для " 02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)" орієнтовною площею 0,094 га. (кадастровий номер 5110136900:35:001:0007), яка розташована на території Територіальної громади міста Одеси в особі Одеської міської ради, а саме:   АДРЕСА_1  (а.с.15).
      До клопотання ЗВ - 930001 від 17.09.2019 року позивачем надано: бажане місце розташування земельної ділянки на сторінці №2; копія паспорту та ІПН (а.с.19-25).
      Вищевказане клопотання отримано Одеською міською радою 19.09.2019 року, що підтверджується інформацією з офіційного сайту Укрпошти (накладна №6504903294965) та штампом вхідної кореспонденції на клопотанні №34-Л-6311 від 19.09.2019 року.
      03.10.2019 року позивач звернулась до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради з заявою, в якій просила надати інформацію стосовно питання відповідності місця розташування земельної ділянки (для " 02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)" орієнтовною площею 0,094 га. (кадастровий номер 5110136900:35:001:0007), яка розташована на території Територіальної громади міста Одеси в особі Одеської міської ради, а саме: АДРЕСА_1 вимогам законів, нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації та/або наявності або відсутності інших підстав які б перешкоджали відповідно до вимог статей   116,   118,   121   та   122 Земельного кодексу України   наданню дозволу на розроблення документації із землеустрою для одержання безоплатно у власність вищенаведеної земельної ділянки.
     Лист від 03.10.2019 року отримано Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради 08.10.2019 року, що підтверджується штампом вхідної кореспонденції за №01-13/294/о.
      Листом за №01-26/1444,1444/2 від 17.10.2019 року, Департамент комунальної власності Одеської міської ради повідомив позивача, що Департаментом направлено запит до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради для розгляду на відповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації. На підставі отриманої інформації Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради Департаментом буде підготовлено відповідний проект рішення Одеської міської ради.
     Лист за №01-26/1444,1444/2 від 17.10.2019 року направлено Департаментом комунальної власності Одеської міської ради ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_3 , що підтверджується реєстром відправлень листів без повідомлень за 18.10.2019 року.
     Листом за №01-13/294/о-192пр від 04.11.2019 року, Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради повідомив позивача, що згідно з планом зонування території (зонінгом) м. Одеси, затвердженим рішенням Одеської міської ради №1316-VII від 19.10.2016 року, земельна ділянка, що запитується, розташована в курортній зоні КВТ (зона установ відпочинку та туризму), в проектній водоохоронній зоні Чорного моря і лиманів. Розташування земельних ділянок з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в зоні КВТ не передбачено та не відповідає затвердженій містобудівній документації.
      08.11.2019 року Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради листом за №01-11/4710 повідомлено директора юридичного департаменту Одеської міської ради Поповську І.П. про те, що рішення про розробку детального плану території, у межі якої входить земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110136900:35:001:0007), Одеською міською радою не приймалося.
     Листом за №01-13/5430 від 01.11.2019 року, Департамент комунальної власності Одеської міської ради повідомив в.о. директора Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради Шайденка М.О. про те, що Департаментом комунальної власності ОМР підготовлено проект рішення Одеської міської ради «Про надання дозволу громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у м. Одесі» для розгляду та прийняття остаточного рішення на черговій сесії Одеської міської ради, у зв`язку з чим адресатом направляються матеріали для розгляду на відповідність місця розташування об`єктів вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації.
      Крім того, судом встановлено, що крім зазначених у рішенні суду листів, станом на час розгляду даної справи будь-якого рішення про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову у його наданні відповідачем не надано, відносно чого, представник відповідача а ні у відзиві на позовну заяву, а ні в запереченнях на відповідь на відзив не заперечував.
   Позивач, вважаючи, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність, яка пов`язана із не розглядом клопотання, звернувся до суду з відповідним позовом. 
    Суд першої інстанції, задовольняючи позов частково, виходив з того, що у межах спірних правовідносин саме Одеська міська рада повинна була розглянути клопотання позивача і прийняти відповідне рішення на пленарному засіданні. Суд зазначив, що ЗК України або інші закони не передбачають делегування повноваження по розпорядженню земельними ділянками. В даному випадку належним способом захисту порушених прав позивача буде зобов`язання Одеську міську раду розглянути клопотання позивача  ЗВ - 930001 від 17.09.2019 року. 
    Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на таке. 
     Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
      Відповідно до положень частини 2 статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
      Згідно зі статтею 14 Конституції України   право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
      Відповідно до частини 1 статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
     За змістом частин 1 - 3 та статті 116 Земельного кодексу України   громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
     Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
     Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема,      одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
      Частинами 6 та 7   статті 118 Земельного кодексу України   передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
      Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
      Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що    Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
     Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 08.11.2019 у справі №420/914/19, від 13.11.2019 у справі №756/6448/16-а та від 21.11.2019 у справі №812/1268/17.
      Відповідно до   статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів: звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування; розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому            статтею 186-1 Земельного кодексу України; затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
      Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до   статті 118 Земельного кодексу України   є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
     Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 11.06.2019 у справі №826/841/17, від 31.10.2019 у справі №607/4538/16-а.
     Колегія суддів зауважує, що Земельний кодекс України не пов`язує вирішення місцевою радою питання про прийняття такого рішення із фактом проходження його проекту в органах та підрозділах місцевої ради.
     Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 12.09.2019 у справі №826/3163/16.
    Враховуючи викладене вище, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи апелянта в обґрунтування правомірності дій відповідача щодо невинесення на пленарне засідання сесії і нерозгляду заяви позивача про відведення земельної ділянки та вважає, що така бездіяльність не узгоджуються з вимогами частини 7 статті 118 Земельного кодексу України щодо обов`язку у місячний строк розглянути клопотання і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні.
    Слід також зазначити, що у постанові Верховного Суду від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а Судова палата для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що у разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини 7 статті 118 Земельного кодексу України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку. Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом            місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини 7 статті 118 Земельного кодексу України. Разом з тим, з урахуванням наведеного, враховуючи обмежений строк розгляду клопотання, а також положення частини 6 статті 118 Земельного кодексу України, яка містить імперативні вимоги щодо обов`язковості додавання до клопотання зацікавленої особи графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб), Суд у контексті спірних правовідносин дійшов висновку, що недодержання вимог щодо змісту клопотання, ненадання належним чином оформлених графічних матеріалів або погодження землекористувача, якщо бажана земельна ділянка не є вільною, може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. При цьому, відмовляючи у наданні дозволу, відповідний орган повинен навести усі підстави відмови (пункти         69-72).
     Враховуючи викладене вище, колегія суддів вважає помилковими вищенаведені доводи апелянта в обґрунтування правомірності дій відповідача щодо невинесення на пленарне засідання сесії і нерозгляду заяви позивача про відведення земельної ділянки та вважає, що така бездіяльність не узгоджуються з вимогами ч. 7 ст. 118 ЗК України щодо обов`язку у місячний строк розглянути клопотання і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні.
     Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
      Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
     Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
     Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
     Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
     Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
     Оцінюючи доводи апеляційної скарги, апеляційний суд виходить з того, що судом першої  інстанції було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваного судового рішення, у апеляційній скарзі не зазначено.
     Відповідно до ст. ст. 242 КАС України КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. 
     У відповідності до ст.ст. 315, 316 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги, якщо суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. 

      При цьому апеляційна скарга не містять посилання на обставини, передбачені статтями 317-319 Кодексу адміністративного судочинства України, за яких рішення суду підлягає скасуванню.

   Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, - 

ПОСТАНОВИВ:

    Апеляційну скаргу Одеської міської ради - залишити без задоволення. 

    Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без змін. 

     Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та оскарженню в касаційному порядку не підлягає. 

Дата складення повного судового рішення 14 травня 2020р. 

Головуючий суддя 	 	Стас Л.В.	
Судді	    	Турецька І.О.    Шеметенко Л.П.