ПОСТАНОВА
Іменем України

04 червня 2020 року 
Київ
справа №815/4951/17
адміністративне провадження №К/9901/37242/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В., 
суддів Губської О.А., Калашнікової О.В., 
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Талісман Строй»
на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 4 грудня 2017 року (у складі головуючого судді Бжассо Н.В.)
та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді Яковлєва О.В., суддів: Танасогло Т.М., Запорожана Д.В.)
у справі №815/4951/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Талісман Строй»
до Головного управління Держпраці в Одеській області,
третя особа: Головне управління Національної поліції в Одеській області,
про визнання протиправним та скасування рішення.
I. ПРОЦЕДУРА
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Талісман Строй» (далі - ТОВ «Талісман Строй» звернулось до суду з позовом до Головного управління Держпраці в Одеській області (далі - ГУ Держпраці в Одеській області), в якому просило: визнати незаконним та скасувати наказ ГУ Держпраці в Одеській області від 18 вересня 2017 року №1153 про здійснення позапланового заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування до ТОВ «Талісман Строй», яке зареєстровано за адресою: 67543, Одеська область, Лиманський район, с. Визирка, вулиця Олексія Ставніцера будинок 60, корпус 2, приміщення 31.
2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 4 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, в задоволенні позову відмовлено.
3. У поданій касаційній скарзі ТОВ «Талісман Строй» із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просило скасувати оскаржувані судові рішення, не передаючи справу на новий розгляд, ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 7 вересня 2017 року до ГУ Держпраці в Одеській області надійшов лист вхід. №9668/01-32 старшого слідчого відділення Лиманського ВП ГУНП в Одеській області Пастернак О.Ф. з проханням проведення перевірки в межах компетенції фактів неофіційного працевлаштування працівників на ТОВ «Талісман Строй» на вказаних вище в листі об`єктах та встановити наявність дозволів на виконання робіт з підвищеної небезпеки у зазначеного підприємства.
5. 18 вересня 2017 року ГУ Держпраці в Одеській області, відповідно до вимог Конвенції Міжнародної організації праці №81, яка ратифікована Законом України від 8.09.2004 року №1985-ІV, Конвенції Міжнародної організації праці №129, яка ратифікована Законом України від 8.09.2004 року №1986-ІV, статті 259 КЗпП України, Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою КМУ від 26.04.2017 року №295 (далі - Порядок №295), листа Лиманського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області від 4 вересня 2017 року №14372 щодо проведення інспекційного відвідування з метою контролю за додержанням законодавства про працю, видано наказ №1153 «Про проведення інспекційного відвідування».
6. Цим наказом зобов`язано головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Управління з питань праці ГУ Держпраці в Одеській області Міхно О.Ю. з 18 вересня 2017 року по 29 вересня 2017 року (включно) здійснити позаплановий захід державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування у ТОВ «Талісман Строй», яке зареєстроване за адресою: 67543, Одеська обл., Лиманський р-н., с. Визирка, вул. Олексія Ставніцера, буд. 60, корпус 2, приміщення 31Д. Міхно О.Ю. оформити результати інспекційного відвідування у відповідності до наказу Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 №390 «Про затвердження Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів».
7. 18 вересня 2017 року ГУ Держпраці в Одеській області видано направлення головному державному інспектору відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Управління з питань праці ГУ Держпраці в Одеській області Міхно О.Ю. №15/01-29-2107 на здійснення інспекційного відвідування ТОВ «Талісман Строй» з 18 вересня 2017 року по 29 вересня 2017 року за додержанням законодавства про працю на підставі листа Лиманського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області від 4 вересня 2017 року №14372.
8. З огляду на зміст журналу проведення перевірок в ТОВ «Талісман Строй», 22 вересня 2017 року посадова особа ГУ Держпраці в Одеській області була допущена позивачем до проведення перевірки. Проте, з огляду на службову записку Міхно О.Ю., інспекційне відвідування фактично не відбулося і буде проведене після визнання судом наказу на проведення інспекційного відвідування законним.
9. Вважаючи незаконним виданий відповідачем наказ, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
10.          Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірний наказ виданий за наявності передбачених законодавством підстав та відповідає вимогам закону.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11.          ТОВ «Талісман Строй» у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх прийнятими з порушенням норм матеріального та процесуального права.
12.          Суть цих порушень, зазначає позивач, полягає в тому, що судами неправильно здійснено тлумачення підпункту 4 пункту 5 Порядку №295 та не застосовано закон, який підлягав застосуванню, а саме: КПК України і Положення про органи досудового розслідування Національної поліції України, затвердженого Наказом Міністерства внутрішніх справ України 6.07.2017 №5701.
13.          Звертає увагу, що у відповідача не було законних підстав для видання спірного наказу, бо лист слідчого відділення Лиманського ВП ГУНП в Одеській області від 4 вересня 2017 року №14372 не є повідомленням правоохоронного органу про порушення законодавства про працю. Вважає, що слідчий перевищив свої повноваження, склавши такий документ.
14.          Також позивач вважає, що для проведення перевірки необхідним є наявність одночасно двох обставин: наявність будь-якого дійсного, а не уявного порушення законодавства про працю та отримання відповідної інформації про виявлене порушення законодавства про працю від спеціального суб`єкта звернення до органів Держпраці по кожній з підстав, перелічених у пункті 5 Порядку №295. При цьому в Порядку №295 чітко встановлено, в якій саме формі правоохоронні органи повідомляють установи Держпраці про виявлені ними порушення законодавства про працю - у формі «повідомлення».
15.          Позивач наголошує, що слідчий повинен був діяти у порядку, передбаченому КПК України. Водночас стверджує, що КПК України не передбачає таких повноважень у слідчого, як направлення листів до органів Держпраці.
16.          Пояснення свідків, надані слідчому у ході проведення ним досудового розслідування кримінального правопорушення, не можуть свідчити про доведеність та дійсно наявність у ТОВ «Талісман Строй» порушень законодавства про працю, що, на думку позивача, є необхідним у розумінні підпункту 4 пункт 5 Порядку №295.
17.          Серед іншого, позивач звертає увагу, що судами попередніх інстанцій помилково не застосовано норми КПК України, як норми, що регламентують діяльність слідчого та вирішують питання його повноважень та можливості звернення з таким проханням, як у розглядуваному випадку.
18.          Вкотре посилаючись на норми КПК України, позивач вказує, що у слідчого Лиманського ВП ГУНП в Одеській області Пастернак О.Ф. не було законних підстав та повноважень, щоб звернутись 4 вересня 2017 року до відповідача для призначення перевірки останнім ТОВ «Талісман Строй» без попереднього звернення до слідчого судді, а отже і у відповідача не було законним підстав для видання спірного наказу.
19.          У відзиві на касаційну скаргу відповідач не погоджується з нею, вважає її необґрунтованою, тому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
20.          Наголошує на правильності висновків судів першої та апеляційної інстанцій. Звертає увагу, що питання наявності чи відсутності порушень законодавства про працю ТОВ «Талісман Строй» з`ясовуються під час інспекційного відвідування, яке не відбулось. 
21.          Вважає безпідставними доводи позивача про відсутність у слідчого повноважень звертатись до органів Держпраці з повідомленням про порушення законодавства про працю, а також вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій не повинні були застосовувати КПК України.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
23.          Спірні правовідносини у справі склались з приводу законності наказу ГУ Держпраці в Одеській області від 18 вересня 2017 року №1153 «Про проведення інспекційного відвідування», виданого на підставі листа старшого слідчого відділення Лиманського ВП ГУНП в Одеській області.
24.          Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25.          Згідно з частиною четвертою статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
26.          Частиною першою статті 259 КЗпП України визначено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
27.          Процедура здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування) передбачена Порядком №295, що був чинним на час виникнення спірних правовідносин.
28.          Відповідно до підпункту 4 пункту 5 Порядку №295 інспекційні відвідування проводяться за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю.
29.          За такого правового регулювання спірних правовідносин, лист слідчого відділення Лиманського ВП ГУНП в Одеській області Пастернак О. Ф ., в якому, серед іншого, повідомляється, про можливі факти неофіційного працевлаштування працівників на ТОВ «Талісман Строй», є достатньою правовою підставою для проведення органом Держпраці державного контролю за додержанням законодавства про працю.
30.          Аналогічне розуміння норми підпункту 4 пункту 5 Порядку №295 та висновки зроблені Верховним Судом у постанові від 31 січня 2020 року (справа №820/5986/17) і підстави вважати інакше відсутні.
31.          Доводи позивача, що судам слід було застосувати норми КПК України є безпідставними, оскільки спірні правовідносини регулюються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, передбачених КЗПП України та Порядком №295. Додатковим свідченням цього є також те, що лист старшого слідчого відділення Лиманського ВП ГУНП в Одеській області Пастернак О.Ф. від 4 вересня 2017 року №14372 не є процесуальним рішенням, не містить жодного посилання на КПК України, а також складений і скерований відповідачу поза рамками будь-якого кримінального провадження.
32.          Отже, на правовідносини, що склались між сторонами не поширюються норми КПК України. Водночас такі правовідносини регулюються нормами спеціального законодавства, яке й було застосовано судами попередніх інстанцій.
33.          Доводи позивача про те, що лист слідчого відділення Лиманського ВП ГУНП в Одеській області від 4 вересня 2017 року №14372 не є повідомленням правоохоронного органу про порушення законодавства про працю є слушними лише в тій частині, що лист дійсно не є повідомленням за формою. Водночас зміст підпункту 4 пункту 5 Порядку №295 дає підстави для висновку, що правоохоронні органи можуть повідомляти органи Держпраці у будь-який не заборонений законодавством України спосіб, незалежно від того, в документі якої форми це повідомлення буде міститись, оскільки форма зазначеного повідомлення законодавчо не визначена, про що обґрунтовано зазначено судами попередніх інстанцій.
34.          Проте, юридичне значення для органу Держпраці має зміст такого повідомлення, в якому має бути зазначено про можливі (потенційні) порушення законодавства про працю юридичною чи фізичною особою (якщо така використовує найману працю). Наявність або ж відсутність порушення законодавства про працю встановлюється в ході власне самого державного контролю за додержанням законодавства про працю, який і здійснюється з цією метою, або у формі проведення інспекційних відвідувань, або у формі невиїзних інспектувань інспекторами праці (пункт 2 Порядку №295), про що слушно зауважує відповідач у своєму відзиві на касаційну скаргу.
35.          З огляду на викладене, правильною є думка позивача, що пояснення свідків, надані слідчому у ході проведення ним досудового розслідування кримінального правопорушення, не можуть свідчити про доведеність та дійсно наявність у ТОВ «Талісман Строй» порушень законодавства про працю. Однак його аргументи, що правоохоронні органи повинні повідомляти про порушення дійсного (тобто підтвердженого, встановленого) законодавства про працю що, як вважає позивач, є необхідним у розумінні підпункту 4 пункт 5 Порядку №295, є безпідставними.
36.          Отже, доводи позивача, викладені в його касаційній скарзі, ґрунтуються на неправильному розумінні законодавства, що регулює спірні правовідносини та не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, покладених в основу мотивувальних частин оскаржуваних рішень. 
37.          Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.
38.          Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
39.          З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 350, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Талісман Строй» залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 4 грудня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року у справі №815/4951/17 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
О.А. Губська 
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду