ПОСТАНОВА
Іменем України

24 квітня 2020 року 
Київ
справа №591/2964/17
адміністративне провадження №К/9901/34901/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №591/2964/17
за позовом  ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Сумської міської ради, за участю третьої особи - товариства з обмеженою відповідальністю "Сумипастранс" - про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Сумипастранс"  на постанову Зарічного районного суду міста Суми від 14 грудня 2017 року,  прийняту в складі головуючого судді Сидоренко А.П. та  постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Мінаєвої О.М., суддів Макаренко Я.М., Бартош Н.С.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог 
1.          У червні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнень, просив: 
-          визнати незаконним та скасувати рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради №255 від 16 травня 2017 року «Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ТОВ «Сумипастранс»;
-          визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради № 370 від 18 липня 2017 року «Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ТОВ «Сумипастранс».
2.          На обґрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідачем було порушено вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Прийняття регуляторного акту має відповідати принципу прозорості та врахування громадської думки, що передбачає обов`язковий розгляд ініціативи, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності. Натомість, проекти оскаржуваних рішень, як регуляторного акту, не оприлюднювались у спосіб, визначений статтею 3 вказаного Закону. Також позивач зазначає, що при формуванні тарифу на перевезення автобусами загального користування на території міста Суми не проводилося обстеження фактичного пасажиропотоку, перевізник не надав фактичні показники своєї роботи, оскільки відсутній облік видачі квитків на перевезення. 
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення 
3.          Постановою Зарічного районного суду міста Суми від 14 грудня 2017 року позовні вимоги задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради № 255 від 16 травня 2017 року «Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ТОВ «Сумипастранс»; визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Сумської міської ради № 370 від 18 липня 2017 року «Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ТОВ «Сумипастранс».
4.          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не було дотримано процедуру оприлюднення оскаржуваних рішень від 16 травня 2017 року №255 та 18 липня 2017 року №370 «Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ТОВ «Сумипастранс», які є регуляторними актами, а тому вказані рішення є протиправними та підлягають скасуванню. 
5.          Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року скасовано постанову Зарічного районного суду міста Суми від 14 грудня 2017 року, прийнято нове судове рішення про часткове задоволення позовних вимог: визнано незаконним та нечинним рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради №255 від 16 травня 2017 року «Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ТОВ «Сумипастранс»; визнано незаконним та нечинним рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради №370 від 18 липня 2017 року «Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ТОВ «Сумипастранс»; у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
6.          Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції помилково було визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Сумської міської ради № 255 від 16 травня 2017 року та № 370 від 18 липня 2017 року «Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ТОВ "Сумипастранс"», оскільки згідно із приписами статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції на час розгляду справи судом першої інстанції) зазначені акти мали бути визнані незаконними. 
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.          Не погоджуючись із постановою Зарічного районного суду міста Суми від                 14 грудня 2017 року та постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Товариство з обмеженою відповідальністю "Сумипастранс" подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про закриття провадження в справі. 
8.          Касаційна скарга обґрунтована тим, що позовні вимоги не підлягають задоволенню, оскільки позивачем не доведено, що його права були порушені. Порядком організації перевезень пасажирів та багажу автомобільним транспортом передбачено, що обстеження пасажиропотоків забезпечується відповідними організаторами пасажирських перевезень при відкритті нових автобусних маршрутів загального користування. Законодавство не містить норму, яка б зобов`язувала органи місцевого самоврядування при встановленні тарифів на перевезення здійснювати з певною періодичністю обстеження пасажиропотоків на маршрутах або вимагати від перевізника результатів такого обстеження, відсутній і обов`язок перевізника подавати до органу місцевого самоврядування підтвердження фактичних показників транспортної роботи. Не погоджується з твердженням позивача, що оскаржувані рішення відповідача відносяться до регуляторних актів. Проекти оскаржуваних рішень були оприлюднені у відповідності до діючого законодавства, з огляду на роз`яснення, надані Державною регуляторною службою України та виконавчим комітетом Сумської міської ради реалізовано свої адміністративно-управлінські функції шляхом укладення договорів з перевізником. При цьому перевізником надавалися відповідачу відповідні розрахунки на підтвердження обґрунтованості тарифу.
IV. Позиція інших учасників справи
9.          Позивач подав до суду відзив на касаційну скаргу, в я кому просить касаційну скаргу залишити без задоволенні, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. Рух справи в суді касаційної інстанції
10.          Ухвалою від 16 березня 2018 року Верховним Судом відкрито касаційне провадження.
11.          За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 15 січня 2020 року №62/0/78-20.
12.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від              06 лютого 2020 року касаційну скаргу Товариство з обмеженою відповідальністю "Сумипастранс"  прийнято до провадження.   
13.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від              23 квітня 2020 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами на 24 квітня 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
14.          Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 16 травня 2017 року Виконавчим комітетом Сумської міської ради прийнято рішення №255 «Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ТОВ «Сумипастранс», згідно з яким для перевізника ТОВ «Сумипастранс» встановлено тариф на надання ним послуг з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі №1 «Роменська -Гамалія, №14 «Тімірязівка - Залізничний вокзал», №15 «СНАУ - коледж СНАУ», №16 «Ковпака -Баранівка», №18 «Веретинівка - Черепіна», №23 «Тепличний - Тепличний», № 52 «Ковпака-Прокоф`єва», №56 «Ганнівка - Хіммістечко», №61 «Автовокзал - Хіммістечко» у розмірі 4 грн.
15.          18 липня 2017 року Виконавчим комітетом Сумської міської ради прийнято рішення №370 «Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ТОВ «Сумипастранс», згідно з яким для перевізника ТОВ «Сумипастранс» встановлено тариф на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі №1 «Роменська-Гамалія, №14 «Тімірязівка - Залізничний вокзал», №15 «СНАУ- коледж СНАУ», №16 «Ковпака - Баранівка», №18 «Веретинівка - Героїв Крут», № 23 «Тепличний - Тепличний», №52 «Ковпака - Прокоф`єва», №56 «Ганнівка - Хіммістечко», №61 «Автовокзал - Хіммістечко» у розмірі 4 грн.; вартість одного пасажироперевезення для пенсіонерів за віком (за умови пред`явлення пенсійного посвідчення) - 3 грн; вартість одного пасажироперевезення для учнів 1-4 класів (за умови пред`явлення учнівського квитка) - 2 гривні.  Також вказаним рішенням було визнано таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 16 травня 2017 року №255 «Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ТОВ «Сумипастранс».
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ 
16.          Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17.          Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з цим позовом)
Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
18.          Відповідно до підпункт 2 пункту "а" статті 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) до відання виконавчих органів міських рад віднесено встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на транспортні послуги.
Положеннями статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради (частина перша статті 52 Закону).
Зі змісту статті 53 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вбачається, що основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання. Засідання виконавчого комітету скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції- заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради - заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.
19.          Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV)
Статтею 1 Закону №1160-IV визначено, що регуляторний акт це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти; регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. 
Статтею 6 Закону №1160-IV передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право:
подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
Відповідно до статті 9 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. 
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону №1160-IV, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Відповідно до статті 12 Закону №1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20.          Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
21.          Правильними є висновки суду апеляційної інстанції про те, що оскаржувані рішення в розумінні статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" є регуляторними актами, спрямовані на правове регулювання господарських відносин, розраховані на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола користувачів послуг з перевезення.
Аналогічна правова позиція щодо застосування вказаних норм матеріального права вже була висловлена в постановах Верховного Суду від 31.01.2018,  №490/2099/15-а, від 20.02.2019  №812/1177/18 і колегія суддів Верховного Суду не знаходить підстав для відступу від неї.
22.          Як правильно встановлено судом апеляційної інстанції, проекти оскаржуваних рішень були оприлюднені на інформаційному порталі Сумської міської ради. 
23.          Однак вказане оприлюднення не відповідає вимогам статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки не була вказана інформація про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформація про спосіб надання зауважень та пропозицій, відповідачем не дотримано визначена законом процедура, що перешкоджало прийняттю оскаржуваних рішень та призвело до прийняття рішень з порушенням встановленої процедури. Вказаний проект не містить оприлюднення аналізу його регуляторного впливу, що унеможливило реалізацію законних прав на подання зауважень та пропозицій до оприлюдненого проекту регуляторного акта.
24.          Колегія Суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що відповідачем також порушено принципи та базові засади державної регуляторної політики України, які встановлюють прозорість та врахування громадської думки, відкритість дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
25.          Доводи касатора про те, що позивач не мав права звертатися до суду з цим позовом, у зв`язку з тим, що його права не порушено оскаржуваними рішеннями відповідача, колегія суддів Верховного Суду вважає безпідставними, оскільки   ОСОБА_1 є мешканцем м. Суми і користується громадським транспортом. Не оприлюднивши рішення з дотриманням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідач порушив його право на подання зауважень та пропозицій щодо проекту регуляторного акту.
26.          Також у касаційній скарзі ТОВ "Сумипастранс" посилається на те, що оскільки оскаржуване рішення від 18.07.2017 №370 скасоване рішенням відповідача 29.01.2018, тому відсутній предмет спору, що є підставою для закриття провадження в справі згідно з пунктом 8 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України. 
27.          Колегія суддів Верховного Суду вважає такі доводи безпідставними, оскільки рішення виконавчого комітету Сумської міської ради «Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ТОВ "Сумипастранс"» від 29.01.2018 було прийнято відповідачем вже після ухвалення рішення судом першої інстанції в цій справі, а тому відсутні підстав для закриття провадження згідно з пунктом 8 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.
28.          Доводи щодо рішення суду першої інстанції не розглядаються, оскільки це рішення було скасовано судом апеляційної інстанції.
29.          Судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні. 
30.          У зв`язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
IХ. Судові витрати
31.          З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1.          Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Сумипастранс"  залишити без задоволення.
2.          Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 січня           2018 року в справі №591/2964/17 залишити без змін.
3.          Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                      О. В. Кашпур          
Судді:                                                                                 О. Р. Радишевська
                                                                                          С.А. Уханенко