ПОСТАНОВА
Іменем України

17 березня 2020 року 
Київ
справа №2а-8014/12/1370
адміністративне провадження №К/9901/30866/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №2а-8014/12/1370
за позовом Львівського обласного клінічного діагностичного центру до Державної фінансової інспекції у Львівській області про визнання протиправною та скасування вимоги в частині, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Західного офісу Держаудитслужби (правонаступника Державної фінансової інспекції у Львівській області) на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2016 року, ухвалену в складі: головуючого судді Глушка І.В., суддів Большакової О.О., Макарика В.Я.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1.          Львівський обласний клінічний діагностичний центр (далі - Діагностичний центр, позивач) звернувся до суду із позовом до Державної фінансової інспекції у Львівській області (далі - ДФІ у Львівській області, відповідач) з вимогою визнати протиправною та скасувати вимогу ДФІ у Львівській області від 04 вересня  2012 року №04-15м/6809 у частині, якою Діагностичний центр зобов`язано забезпечити максимальне відшкодування завданих збитків шляхом проведення претензійно-позовної роботи перед Товариством з обмеженою відповідальністю «Львівбудмакс» та не допускати в подальшому включення до кошторису незумовлених потребами витрат.
2.          На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про помилковість і безпідставність висновків ревізії фінансово-господарської діяльності Діагностичного центру в частині, що стосується включення до кошторису витрат, пов`язаних з обслуговуванням комп`ютерного та магнітно-резонансного томографів, придбаних у ТОВ «Львівбудмакс».
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що ДФІ у Львівській області було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Діагностичного центру за період з 01 червня 2010 року по 30 червня 2012 року, за результатами якої складено акт від 06 серпня 2012 року № 04-21/24 (далі - Акт ревізії).
4.          Ревізією установлено завдання Діагностичному центру збитків на суму 1199500,00  грн унаслідок неповного виконання його контрагентом договору на придбання та обслуговування комп`ютерного та магнітно-резонансного томографів.
5.          Як зазначено в Акті ревізії, між позивачем і ТОВ «Львівбудмакс» було укладеного договір на придбання та обслуговування комп`ютерного та магнітно-резонансного томографів від 14 жовтня 2008 року №14/01, на умовах якого ТОВ «Львівбудмакс» зобов`язувалося за власні кошти протягом десяти років здійснювати сервісне обслуговування придбаного обладнання.
6.          Проте механізм здійснення сервісного обслуговування придбаних позивачем у ТОВ «Львівбудмакс» томографів указаним договором визначений не був, унаслідок чого останнє договір у цій частині не виконувало й було фактично звільнено від відповідальності за невиконання вказаних зобов`язань.
7.          Водночас у період з 2010 по 2012 рік позивачем були укладені договори на сервісне обслуговування томографів із ЗАТ/ПрАТ «Укрмедтехніка», видатки на які з Державного бюджету України склали 1199500,00 грн.
8.          На підставі Акта ревізії ДФІ у Львівській області було складено та надіслано Діагностичному центру вимогу від 04 вересня 2012 року №04-15м/6809, якою позивача зобов`язано забезпечити максимальне відшкодування завданих збитків шляхом проведення претензійно-позовної роботи перед ТОВ «Львівбудмакс».
9.          Не погоджуючись з вимогою органу державного фінансового контролю в цій частині, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
10.          Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року у задоволенні адміністративного позову про визнання протиправною та скасування вимоги в частині зобов`язання Діагностичного центру забезпечити максимальне відшкодування завданих збитків шляхом проведення претензійно-позовної роботи перед  ТОВ «Львівбудмакс» відмовлено.
11.          Суд першої інстанції, посилаючись на правову позицію Верховного Суду України, викладену в постановах від 15 квітня 2014 року в справі №21-40а14, від 18 вересня 2014 року в справі №31-332а14, від 07 жовтня 2014 року в справі №21-368а14, від 20 січня 2015 року в справі № 21-603а14, зазначив, що в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, у якій також може бути зазначений розмір збитків, спричинений виявленими порушеннями.
12.          Проте вимога органу державного фінансового контролю не може бути підставою для стягнення відповідних збитків, виявлених під час ревізії. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом в інтересах держави.
13.          Таким чином суд першої інстанції уважав, що збитки чи інші суми, які підлягають стягненню, відшкодовуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд, який розглядає адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
14.          Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 08 грудня 2016 року  постанову суду першої інстанції скасував та ухвалив нову, якою адміністративний позов задовольнив:
15.1.  визнав протиправною та скасував вимогу ДФІ у Львівській області від 04 вересня  2012 року №04-15м/6809 у частині забезпечення максимального відшкодування завданих збитків шляхом проведення претензійно-позовної роботи перед ТОВ «Львівбудмакс» та недопуску в подальшому включення до кошторису не зумовлених потребами витрат.
15.          Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції керувався тим, орган державного фінансового контролю, виконуючи свої функції, не має повноважень зобов`язувати підконтрольну установу звертатися до суду з позовами до інших господарюючих суб`єктів для відшкодування збитків.
16.          Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що приписи зазначених норм матеріального права не наділяють суб`єкта владних повноважень правами щодо спонукання господарюючого суб`єкта на проведення претензійно-позовної роботи та зобов`язання звернення до суду про відшкодування завданих збитків з іншого господарюючого суб`єкту.
17.          Суд апеляційної інстанції зазначив, що збитки, завдані об`єкту контролю, відшкодовуються шляхом звернення органом державного фінансового контролю з позовом до суду в інтересах держави, а тому оскаржувана вимога в частині зобов`язання позивача відшкодувати збитки шляхом проведення претензійно-позовної роботи є протиправною.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
18.          У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
19.          На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що суд першої інстанції дійшов правильних висновків про те, що вимоги органу державного фінансового контролю не є підставою для примусового стягнення збитків, про які у ній йдеться. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю з позовом до суду, який зобов`язаний перевірити їхню обґрунтованість та правильність їх обчислення, що виключає можливість надання оцінки оскаржуваній вимозі за позовом підконтрольної установи до органу державного фінансового контролю.
20.          У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначив, що суд апеляційної інстанції повно та всебічно установив обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосував норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.
21.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
22.          15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
23.          28 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
24.          За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Хохуляка В.В., суддів Бившевої Л.І., Шипуліної  Т.М.
25.          Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 16 січня 2020 року, у зв`язку із унесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палатах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
26.          За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 січня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
27.          Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
28.          За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
29.          Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
30.          08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
31.          Водночас, пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
32.          З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
33.          Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34.          На момент виникнення спірних правовідносин правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначав Закон України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-).
35.          Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.
36.          Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, проводять у підконтрольних установах ревізії фінансово-господарської діяльності, використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов`язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку та фінансової звітності; здійснюють  контроль  за  усуненням недоліків і порушень, виявлених  під  час  проведення  державного  фінансового контролю.
37.          Пунктами 7, 10 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право: 1) пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
38.          Згідно з частиною другою статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що ревізуються.
39.          Указом Президента України від 09 грудня 2010 року №1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» вирішено утворити Державну фінансову інспекцію України, реорганізувавши Головне контрольно-ревізійне управління України.
40.          Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 затверджено Положення про Державну фінансову інспекцію України (далі - Положення №449).
41.          Пунктом 1 Положення №499 передбачено, що Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
42.          Відповідно до підпункту 4 пункту 4 Положення №499 Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
43.          Згідно з пунктом 6 Положення №499 Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
VI. Позиція Верховного Суду
44.          Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та, у випадку виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
45.          У разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їхній розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
46.          Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність до вимог законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.
47.          Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їхню наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
48.          Тобто в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
49.          Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права викладена Верховним Судом України у постановах від 13 травня 2014 року в справі № 21-89а14, від 20 травня 2014 року в справі №21-93а14, від 18 вересня 2014 року в справі №21-332а14, від 14 жовтня 2014 року в справі №21-439а14.
50.          Цю ж правову позицію підтримав Верховний Суд у постановах від 14 травня 2019 року в справі №816/3786/14 та від 08 серпня 2019 року в справі №821/4458/14.
51.          Оскаржувана в цій справі вимога ДФІ у Львівській області від 04 вересня  2012 року №04-15м/6809 указує на порушення вимог законодавства, що призвели до заподіяння збитків, їхній розмір і необхідність усунення цих порушень шляхом стягнення збитків.
52.          Ураховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їхнього добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, а правильність їх обчислення має перевірятись судом, який розглядає відповідний позов, суд апеляційної інстанції помилково вважав, що оскаржувана вимога породжує обов`язки, що негативно впливають на права позивача, а їхній захист може бути здійснений шляхом визнання відповідної вимоги протиправною та її скасування.
53.          Отже, рішення суду першої інстанції судом апеляційної інстанції було скасовано помилково.
54.          Суд звертає увагу на те, що, розглядаючи цей спір, суд першої інстанції застосував до спірних правовідносин, які мали місце в липні-вересні 2012 року, положення Закону №2939-XII у редакції, чинній після 02 грудня 2012 року, а також норми Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року №310.
55.          Проте помилкове обрання судом першої інстанції норм матеріального права, що підлягали застосуванню до спірних правовідносин, не вплинуло на правильність його висновків по суті спору, а тому Суд не знаходить підстав для його скасування або зміни з цих підстав.
56.          Відповідно до частини першої  статті 351 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) підставами для скасування судових рішень повністю або частково й ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
57.          Згідно з частиною третьою  статті 351 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення  закону  або застосування  закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування  закону, який підлягав застосуванню.
58.          Відповідно до частини першої  статті 352 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
59.          Оскільки під час ухвалення рішення суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, то касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана постанова Львівського  апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2016 року скасуванню із залишенням в силі постанови Львівського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року.
60.          Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 352, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
61.          Касаційну скаргу Західного офісу Державної аудиторської служби України задовольнити.
62.          Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2016 року в справі №2а-8014/12/1370 скасувати.
63.          Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року в справі №2а-8014/12/1370 залишити в силі.
64.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко