П О С Т А Н О В А
Іменем  України
 
20 травня 2020 року           
м. Київ                                                                      
Справа № 806/2421/16
Провадження № 11-675апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л.,  Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом арбітражного керуючого ОСОБА_1 до Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) (далі - Дисциплінарна комісія), Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області (далі - ГТУЮ в Чернігівській області), треті особи: Міністерство юстиції України (далі - Мін`юст), Державна акціонерна компанія «Хліб України» (далі - ДАК «Хліб України»), про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення 
за касаційною скаргою ГТУЮ у Чернігівській області на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2017 року (судді Іваненко Т. В., Кузьменко Л. В., Франовська К. С.) та касаційною скаргою Мін`юсту на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 24 травня 2017 року (суддя Попова О. Г.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від від 5 жовтня 2017 року (судді Іваненко Т. В., Кузьменко Л. В., Франовська К. С.), 
УСТАНОВИЛА: 
У листопаді 2016 року арбітражний керуючий ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила:
- визнати протиправними дії ГТУЮ у Чернігівській області щодо складання висновків про наявність порушень арбітражного керуючого ОСОБА_1 під час виконання повноважень ліквідатора у справі № 1/163-б про банкрутство Дочірнього підприємства ДАК «Хліб України» «Черняхівський комбінат хлібопродуктів» (далі - ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП») що викладені в акті позапланової невиїзної перевірки від 17 серпня 2016 року № 21;
- визнати протиправним та скасувати рішення Дисциплінарної комісії від 12 жовтня 2016 року про застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора).
На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила про безпідставність висновків ГТУЮ у Чернігівській області, викладених ним у довідці та в акті проведеної перевірки, про вчинення грубого порушення нею вимог абзаців сьомого, п`ятнадцятого частини другої статті 42, частини третьої статті 98 Закону України від 14 травня 1992 року № 2343-XII «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» (далі - Закон № 2343-XII) щодо формування ліквідаційної маси ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП», до якої включено майнові активи, тобто майновий комплекс виробничих будівель і споруд, що складається із будівель лабораторії, вагової з прохідною, пожежного депо та чотирьох складів, розташованих за адресою: Житомирська область, Черняхівський район, смт Черняхів, вулиця Некрасова, 4-Б, які не належать банкруту на праві власності, а також здійснення їх продажу на користь іншої юридичної особи згідно з договором купівлі-продажу від 28 березня 2016 року Товариству з обмеженою відповідальністю «Очеретянський піщаний кар`єр» (далі - ТОВ «Очеретянський піщаний кар`єр»). Дії перевіряючих щодо такого висновку є протиправними, оскільки відповідачі не врахували надісланих нею зауважень та пояснень-заперечень до довідки та акта, а відтак рішення Дисциплінарної комісії від 12 жовтня 2016 року про застосування до неї дисциплінарного стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) суперечить вимогам закону. Зазначає, що при визначенні ліквідаційної маси, а саме майнового комплексу виробничих будівель і споруд, що складається із будівель лабораторії, вагової з прохідною, пожежного депо та чотирьох складів, розташованих за адресою: Житомирська область, Черняхівський район, смт Черняхів, вул. Некрасова, 4-Б, вона діяла законно, правомірно та виключно в інтересах боржника та кредиторів боржника (банкрута).
Житомирський окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 24 травня 2017 року у задоволенні позовних вимог відмовив.
Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, дійшов висновку про те, що арбітражний керуючий ОСОБА_1 при виконанні повноважень ліквідатора ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» вчинила грубе порушення законодавства, що призвело до порушення прав та законних інтересів боржника та (або) кредиторів боржника (банкрута), а саме: було сформовано ліквідаційну масу, до якої включено майнові активи (майновий комплекс будівель та споруд, що складаються з будівель лабораторії, вагової з прохідною, пожежного депо та чотирьох складів, розташованих за адресою: смт Черняхів, Черняхівський район, Житомирська область, вул. Некрасова, 4-Б), які не належать банкруту на праві власності (натомість належать на праві власності ДАК «Хліб України») та здійснено їх продаж ТОВ «Очеретянський піщаний кар`єр». 
Таким чином, відповідач, застосовуючи до позивачки дисциплінарне стягнення, діяв у межах наданих йому повноважень та виходив з допущеного нею грубого порушення законодавства при здійсненні повноважень арбітражного керуючого.
Житомирський апеляційний адміністративний суд постановою від 5 жовтня 2017 року постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 24 травня 2017 року скасував та позов задовольнив. 
Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що ОСОБА_1 як арбітражний керуючий, виконуючи повноваження ліквідатора ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП», при формуванні ліквідаційної маси цього дочірнього підприємства, до якої було включено майнові активи, належні цьому підприємству на праві власності (майновий комплекс будівель та споруд, що складаються з будівель лабораторії, вагової з прохідною, пожежного депо та чотирьох складів, розташованих за адресою: вул. Некрасова, 4-Б, смт Черняхів, Черняхівсьий район, Житомирська область), та при здійсненні їх продажу ТОВ«Очеретянський піщаний кар`єр»діяла правомірно, відповідно до наданих їй законом повноважень.
Не погодившись із рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, Мін`юст подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 24 травня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2017 року та закрити провадження у справі, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Не погоджуючись також з рішенням суду апеляційної інстанції, касаційну скаргу подало ГТУЮ у Чернігівській області, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2017 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У касаційних скаргах Мін`юст та ГТУЮ у Чернігівській області, зокрема, зазначають, що під час розгляду цієї справи вони неодноразово звертали увагу судів на те, що позов арбітражного керуючого ОСОБА_1 та, відповідно, в подальшому й апеляційна скарга не підлягали задоволенню в порядку адміністративного судочинства. На їхню думку, акт позапланової невиїзної перевірки від 17 серпня 2016 року, в тому числі й дії службових осіб контролюючого органу, як і рішення Дисциплінарної комісії від 12 жовтня 2016 року про застосування до позивача дисциплінарного стягнення, не є діями й рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
На час розгляду справи відзивів на касаційні скарги не надходило. 
Вищий адміністративний суд України ухвалами від 1 та 6 листопада  2017 року відкрив касаційне провадження за скаргами Мін`юсту та ГТУЮ у Чернігівській області.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 4 липня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки Мін`юст та ГТУЮ у Чернігівській області оскаржують судові рішення, зокрема, з мотивів порушення судами попередніх інстанцій правил предметної юрисдикції.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційних скаргах доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційні скарги Мін`юсту та ГТУЮ у Чернігівській області підлягають частковому задоволенню з таких підстав.
Як установили суди попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, постановою Господарського суду Житомирської області від 18 січня 2012 року визнано банкрутом ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП»та відкрито ліквідаційну процедуру.
Арбітражний керуючий ОСОБА_1 виконувала функції ліквідатора ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» у справі Господарського суду Житомирської області № 1/163-Б про банкрутство дочірнього підприємства.
Ухвалою Господарського суду Житомирської області від 18 червня 2013 року судом приведено реєстр вимог кредиторів ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» у справі №1/163-Б відповідно до вимог, визначених законом.
Ухвалою цього ж суду від 18 квітня 2014 року визнано організатора аукціону - Товарну біржу «Електронні торги України» учасником провадження у справі про банкрутство ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП».
Також встановлено, що 8 та 30 грудня 2015 року на офіційному вебсайті Вищого господарського суду України за № 25956 та за № 26917, а також на офіційному вебсайті Мін`юсту за № 25956 та за № 26917 відповідно було оголошено про проведення аукціону з продажу майна ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП», а саме майнового комплексу цього дочірнього підприємства, що складається із виробничих будівель, споруд та рухомого майна, який розташований у смт Черняхів Житомирської області на вул . Некрасова, 4-Б , без можливості зниження початкової вартості на тому ж аукціоні за оціночною вартістю 1 471 350 грн та без можливості зниження початкової вартості на тому ж аукціоні за оціночною вартістю 1 177 080 грн.
Згідно з повідомленням Товарної біржі «Електронні торги України» від 22 грудня 2015  року № 402/12-15/АП, від 27 січня 2016 року № 23/01-16/АП аукціон з продажу майна підприємства-банкрута не відбувся з огляду на відсутність заявок на участь у електронних торгах.
3 лютого 2016 року за № 27893 на офіційному вебсайті Вищого господарського суду України та за № 27893 на офіційному вебсайті Мін`юсту розміщені оголошення щодо проведення аукціону з продажу майна ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП»за лотом № 204430, а саме майновий комплекс цього дочірнього підприємства, що складається з виробничих будівель, споруд та рухомого майна, який розташований у смт Черняхів Житомирської області на вул. Некрасова, 4-Б , за ціною 941 664 грн з можливістю зниження початкової вартості на тому ж аукціоні та кроком аукціону 5 % від початкової вартості лота, що складає 47 083,20 грн.
Згідно з повідомленням Товарної біржі «Електронні торги України» від 27 січня 2016 року № 23/01-16/АП аукціон з продажу майна підприємства-банкрута визнано таким, що відбувся. Переможцем за лотом № 204430 визнано юридичну особу, яка запропонувала найвищу ціну - 847 497,60 грн.
Арбітражним керуючим    ОСОБА_1 було здійснено продаж майнових активів (майновий комплекс будівель та споруд, що складаються з будівель лабораторії, вагової з прохідною, пожежного депо та чотирьох складів), розташованих за адресою:  смт Черняхів, Черняхівський район, Житомирська область, вул. Некрасова, 4-Б ТОВ «Очеретянський піщаний кар`єр» згідно з договором купівлі-продажу від 28 березня 2016 року б/н.
На підставі свідоцтва про придбання нерухомого майна з прилюдних торгів, серія та номер 987, виданого 28 квітня 2016 року державним нотаріусом Черняхівської державної нотаріальної контори ОСОБА_2, та рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу за індексним номером 29463439 від 18 квітня 2016 року), виданого державним нотаріусом Черняхівської державної нотаріальної контори ОСОБА_2, було внесено до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запис про право власності № 14365515 від 28 квітня 2016 року. Відповідно до копії інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно № 58914373 від 12 травня 2016 року право власності на майновий комплекс будівель та споруд, розташованих за адресою: смт Черняхів, Черняхівський район, Житомирська область, вул. Некрасова, 4-Б , зареєстроване за ТОВ «Очеретянський піщаний кар`єр», форма власності приватна.
На підставі заяви ДАК «Хліб України» від 16 червня 2016 року №1-2-10/450 на дії арбітражного керуючого ОСОБА_1 під час виконання нею повноважень ліквідатора у справі про банкрутство ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП»та за згодою Мін`юсту від 6 липня 2016 року № 103/7576-0-30-16/9.4 ГТУЮ у Чернігівській області було проведено позапланову невиїзну перевірку діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 щодо додержання нею вимог Конституції України, Господарського процесуального кодексу України, Закону № 2343-XII, іншого законодавства з питань банкрутства під час виконання повноважень ліквідатора ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП», про що складено довідку про результати позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого від 9 серпня 2016 року № 21.
Перевіркою встановлено порушення арбітражним керуючим ОСОБА_1 при виконанні повноважень ліквідатора ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП»  вимог абзаців сьомого, п`ятнадцятого частини другої статті 41, абзацу першого частини першої та дев`ятої статті 42, частини третьої статті 98 Закону № 2343-XII. 
За результатами проведеної перевірки та розгляду заперечень до довідки про результати позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ГТУЮ у Чернігівській області було складено акт від 17 серпня 2016 року № 21. 
Відповідно до змісту акта перевірки від 17 серпня 2016 року № 21 встановлено порушення:
- у діяльності арбітражного керуючого    ОСОБА_1 при виконанні повноважень ліквідатора ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП»  виявлені грубі порушення вимог абзаців сьомого, п`ятнадцятого частини другої статті 41, абзацу першого частини першої статті 42, частини третьої статті 98 Закону № 2343-XII щодо формування ліквідаційної маси дочірнього підприємства, до якої включено майнові активи (майновий комплекс будівель та споруд, що складаються з будівель лабораторії, вагової з прохідною, пожежного депо та чотирьох складів, розташованих за адресою: вул. Некрасова, 4-Б, смт Черняхів, Черняхівський район, Житомирська область), які не належать банкруту на праві власності, та здійснено їх продаж ТОВ «Очеретянський піщаний кар`єр», що призвело до грубого порушення прав та законних інтересів боржника та кредиторів боржника (банкрута);
- у діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 при виконанні повноважень ліквідатора ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП»виявлені грубі порушення вимог частини дев`ятої статті 42, частини третьої статті 98 Закону № 2343-XIIщодо продажу ОСОБА_1 державного майна на користь іншої юридичної особи згідно з договором купівлі-продажу від 28 березня 2016 року б/н, що призвело до грубого порушення прав та законних інтересів боржника та кредиторів боржника (банкрута).
За наслідками проведеної перевірки ГТУЮ у Чернігівській області на адресу Департаменту з питань судової роботи та банкрутства Мін`юсту направлено лист від 19 серпня 2016 року №5-1/3561 щодо внесення до Дисциплінарної комісії подання про застосування до арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення. 
31 серпня 2016 року Департаментом з питань судової роботи та банкрутства Мін`юсту таке подання за № 785 було підготовлено та направлено до Дисциплінарної комісії.
Мін`юст листом від 20 жовтня 2016 року № 9.4-32/1677 повідомив ОСОБА_1 та ГТУЮ у Чернігівській області, що за результатом розгляду зазначеного подання, 12 жовтня 2016 року Дисциплінарна комісія прийняла рішення застосувати до арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора).
Не погодившись із висновками, викладеними в акті позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого від 17 серпня 2016 року № 21 та вважаючи рішення Дисциплінарної комісії від 12 жовтня 2016 року про застосування до неї дисциплінарного стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) протиправним, вона звернулася з позовом до суду.
Суди першої та апеляційної інстанцій розглянули цей спір як публічно-правовий, проте Мін`юст та ГТУЮ у Чернігівській області зазначали, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
Перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм права при вирішенні спору стосовно правомірності дій ГТУЮ у Чернігівській області щодо складання висновків про наявність порушень під час виконання повноважень ліквідатора у справі № 1/163-б про банкрутство ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» арбітражного керуючого ОСОБА_1, що викладені в акті позапланової невиїзної перевірки від 17 серпня 2016 року № 21, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС. 
Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді. 
Відповідно до пункту 3.3 розділу III Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 27 червня 2013 року № 1284/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 3 липня 2013 року за № 1113/23645 (далі - Порядок контролю) арбітражний керуючий під час здійснення перевірки, зокрема  має право: бути присутнім під час здійснення перевірки або забезпечити присутність свого уповноваженого представника на будь-якій стадії перевірки; одержувати Довідку та акт перевірки в день їх складання; підписувати Довідку та акт перевірки із зауваженнями або відмовитися від їх підписання; надавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до Довідки; усунути до дня складання акта перевірки порушення, виявлені під час перевірки та зафіксовані в Довідці; оскаржувати в установленому законом порядку неправомірні дії комісії та її членів.
Це свідчить про те, що дії, пов`язані з включенням до акта висновків, є обов`язковими, тоді як самі висновки такими не є. 
Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
Враховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення діяльності арбітражного керуючого, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
З огляду на правове регулювання висновок ГТУЮ у Чернігівській області не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС і сам по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для учасників цих правовідносин та інших осіб, тому оскарження акта ГТУЮ у Чернігівській області не може бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що провадження в частині оскарження дій ГТУЮ у Чернігівській області щодо складання висновків про наявність порушень арбітражного керуючого ОСОБА_1 під час виконання повноважень ліквідатора у справі № 1/163-б про банкрутство ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП», що викладені в акті позапланової невиїзної перевірки від 17 серпня 2016 року № 21, підлягає закриттю.
Щодо визначення юрисдикції, у межах якої має розглядатися справа в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасувати рішення Дисциплінарної комісії від 12 жовтня 2016 року про застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС у чинній редакції, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Як убачається з матеріалів справи, арбітражний керуючий ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення Дисциплінарної комісії про застосування до неї дисциплінарного стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) та про визнання протиправними дій ГТУЮ у Чернігівській області щодо складання висновків про наявність порушень під час виконання повноважень ліквідатора у справі про банкрутство ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» арбітражним керуючим ОСОБА_1, що викладені в акті позапланової невиїзної перевірки. 
Тобто, у цій справі позивачка оскаржує рішення органу суб`єкта владних повноважень.
Згідно з підпунктами 33, 34 пункту 4 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 395/2011 (далі - Положення про Мін`юст), Мін`юст відповідно до покладених на нього завдань установлює вимоги для отримання свідоцтва на право здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), затверджує порядок складення кваліфікаційного іспиту арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) та перелік питань для проведення кваліфікаційного іспиту, видає свідоцтво про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора); формує і веде Єдиний реєстр арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) України.
Згідно з підпунктом 41 пункту 4 цього Положення Мін`юст, зокрема, здійснює контроль за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів).
Пунктом 7 Положення про Мін`юст визначено, що Мін`юст здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку головні управління юстиції Мін`юсту в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, а також районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що спори щодо оскарження рішення Дисциплінарної комісії про застосування до арбітражних керуючих дисциплінарних стягнень підлягають вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
Перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального й процесуального права при вирішенні справи по суті спору, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Порядком контролю, Законом України від 14 травня 1992 року № 2343-XII «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» (далі - 
Закон № 2343-XII).
Умови та порядок відновлення платоспроможності суб`єкта підприємницької діяльності - боржника або визнання його банкрутом та застосування ліквідаційної процедури, повного або часткового задоволення вимог кредиторів установлює Закон № 2343-XII.
Арбітражний керуючий - фізична особа, призначена господарським судом у встановленому порядку в справі про банкрутство як розпорядник майна, керуючий санацією або ліквідатор із числа осіб, які отримали відповідне свідоцтво і внесені до Єдиного реєстру арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) України (стаття 1 цього Закону).
Відповідно до частини першої статті 22 Закону № 2343-XII під розпорядженням майном розуміється система заходів щодо нагляду та контролю за управлінням і розпорядженням майном боржника з метою забезпечення збереження, ефективного використання майнових активів боржника, проведення аналізу його фінансового становища, а також визначення наступної оптимальної процедури (санації, мирової угоди чи ліквідації) для задоволення в повному обсязі або частково вимог кредиторів.
Згідно із частиною другою статті 41 цього Закону ліквідатор з дня свого призначення здійснює такі повноваження, зокрема: очолює ліквідаційну комісію та формує ліквідаційну масу, продає майно банкрута для задоволення вимог, внесених до реєстру вимог кредиторів, у порядку, передбаченому цим Законом.
Частиною першою статті 42 Закону № 2343-XII визначено, що усі види майнових активів (майно та майнові права) банкрута, які належать йому на праві власності або   господарського відання на дату відкриття ліквідаційної процедури та виявлені в ході ліквідаційної процедури, включаються до складу ліквідаційної маси, за винятком об`єктів житлового фонду, в тому числі гуртожитків, дитячих дошкільних закладів та об`єктів комунальної інфраструктури, що належать юридичній особі - банкруту, які передаються в порядку, встановленому законодавством, до комунальної власності відповідних територіальних громад без додаткових умов і фінансуються в установленому порядку.
Згідно із частиною дев`ятою статті 42 цього Закону державне майно, яке не увійшло до статутного капіталу господарського товариства у процесі приватизації (корпоратизації) та перебуває на балансі банкрута, не включається до складу ліквідаційної маси.
Відповідно до частини третьої статті 98 зазначеного Закону під час реалізації своїх прав та обов`язків арбітражний керуючий (розпорядник майна, керуючий санацією, ліквідатор) зобов`язаний діяти добросовісно, розсудливо, з метою, з якою ці права та обов`язки надано (покладено), обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на підставі, у межах та спосіб, що передбачені Конституцією та законодавством України про банкрутство.
Порядок проведення контролю арбітражних керуючих з боку державного органу з питань банкрутства врегульовано статтею 106 Закону № 2343-XII.
У разі виявлення під час перевірки порушень норм законодавства в роботі арбітражного керуючого, державний орган з питань банкрутства може зупинити діяльність арбітражного керуючого та передати матеріали на розгляд дисциплінарній комісії для накладення на порушника дисциплінарних стягнень) (частина четверта стаття 106 цього Закону)
Відповідно до пункту 1.3 розділу І цього Порядку контроль за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) здійснюють Мін`юст як державний орган з питань банкрутства та за його дорученням головні територіальні управління юстиції Мін'юсту в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі як територіальні органи з питань банкрутства. Мін`юст та його територіальні органи з питань банкрутства є органами контролю.
Рішення щодо накладення дисциплінарного стягнення згідно з пунктом 7.5 розділу VII Порядку контролю може бути прийняте Дисциплінарною комісією.
Пунктом 7.1 Порядку контролю визначено, що підставами для притягнення арбітражного керуючого до дисциплінарної відповідальності є:
- встановлення факту подання арбітражним керуючим у документах, які подаються для отримання свідоцтва на право здійснення діяльності арбітражного керуючого, неправдивих відомостей;
- вчинення арбітражним керуючим протягом року після винесення припису або розпорядження повторного порушення, аналогічного раніше вчиненому;
- невиконання арбітражним керуючим розпорядження про усунення порушень законодавства з питань банкрутства в строки, визначені органом контролю;
- відмова арбітражного керуючого в проведенні перевірки;
- грубе порушення арбітражним керуючим законодавства під час виконання повноважень, що призвело до грубого порушення прав та законних інтересів боржника та (або) кредиторів боржника (банкрута);
- встановлення за результатами перевірки неможливості арбітражного керуючого виконувати повноваження, а саме: втрата громадянства України, набрання законної сили обвинувальним вироком щодо арбітражного керуючого за вчинення корисливого злочину або яким арбітражному керуючому заборонено здійснювати цей вид господарської діяльності чи займати керівні посади;
- винесення Дисциплінарною комісією двох або більше попереджень.
Отже, грубе порушення арбітражним керуючим законодавства під час виконання повноважень, що призвело до грубого порушення прав та законних інтересів боржника та (або) кредиторів боржника (банкрута), є підставою для внесення державним органом з питань банкрутства до Дисциплінарної комісії подання щодо застосування до арбітражного керуючого дисциплінарних стягнень.
Пунктом 7.4 Порядку контролю визначено, що дисциплінарними стягненнями, що накладаються на арбітражного керуючого, є: попередження; позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора).
Згідно з пунктом 7.6 цього Порядку під час визначення виду дисциплінарного стягнення Дисциплінарною комісією враховуються ступінь вини арбітражного керуючого, обставини вчинення порушення, тяжкість вчиненого ним проступку, а також факти притягнення арбітражного керуючого до дисциплінарної відповідальності в минулому.
Суди попередніх інстанцій установили, що згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців засновником ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» є ДАК «Хліб України». 
Засновником ДАК «Хліб України» є держава в особі Кабінету Міністрів України. 
Статутом ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» (у новій редакції), затвердженими рішенням спостережної ради ДАК «Хліб України» від 14 листопада 2003 року, протокол № 4 встановлено, що майно ДАК «Хліб України» передається ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» у користування. Це дочірнє підприємство має право вчиняти щодо майна ДАК «Хліб України» будь-які дії тільки з дозволу ДАК «Хліб України», а майно, набуте ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» у результаті власної господарської діяльності, належить ДАК «Хліб України» на праві власності.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, зазначив у постанові, що позивачка на вимогу суду не надала жодних належних та достатніх доказів, які б підтверджували право власності ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» на майнові активи (майновий комплекс будівель та споруд, що складаються з будівель лабораторії, вагової з прохідною, пожежного депо та чотирьох складів) розташовані за адресою: вул. Некрасова, 4-Б, смт Черняхів, Черняхівський район, Житомирська область. Позивачка при визначенні ліквідаційної маси підприємства, яке ліквідувалося, не врахувала протесту прокурора Черняхівського району на рішення Черняхівської селищної ради Житомирської області від 28 жовтня 2010 року № 149 у межах пунктів 2, 3 рішення, а також рішення цієї селищної ради від 14 вересня 2011 року «Про розгляд протесту прокуратури Черняхівського району на рішення виконкому селищної ради від 28 жовтня 2010 року №149 в межах пунктів 2, 3 рішення», яким скасовано пункту 2.3 рішення виконкому селищної ради від 28 жовтня 2010 року № 149 «Про оформлення права власності».
Разом з тим суд апеляційної інстанції у своїй постанові зазначив, що відповідно до Статуту ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» це дочірнє підприємство є самостійною юридичною особою. 
У постанові Вищого адміністративного суду України від 11 травня 2010 у справі 
№ К-9876/09 зазначено, що цілісні майнові комплекси, які відповідно до спірного розпорядження від 3 жовтня 2007 року № 829-р передаються до Держкомрезерву, знаходяться на балансі дочірніх підприємств ДАК «Хліб України» і не входять до статутного фонду ДАК «Хліб України».
Тобто дочірні підприємства ДАК «Хліб України» є самостійними юридичними особами і не можуть відповідати за зобов`язаннями цієї компанії.
Листом від 28 березня 2013 року №1-2-270/2-24/242 ДАК «Хліб України» підтвердило, що майно, розташоване за адресою: вул. Некрасова, 4-Б, смт Черняхів, Житомирська область (хлібоприймальна дільниця), на балансі ДАК «Хліб України» не обліковується, до того ж компанія не має ані технічної документації, ані документів, що підтверджували б оформлення права власності на зазначене майно.
Також суд апеляційної інстанції встановив, що майно, розташоване за зазначеною вище адресою, було інвентаризовано та вносилося до ліквідаційної маси банкрута ще попереднім ліквідатором ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» Бакуменком В. І ., що підтверджується ухвалою Господарського суду Житомирської області від 26 листопада 2012 року.
До того ж ухвалою Господарського суду Житомирської області від 7 травня 2013 року припинено повноваження ліквідатора банкрута - ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» - арбітражного керуючого ОСОБА_3. за його заявою та призначено ліквідатором цього банкрута арбітражного керуючого ОСОБА_1.
За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що ДАК «Хліб України», за зверненням якої щодо порушення її прав власності на цілісний майновий комплекс на вул . Некрасова, 4-Б у смт Черняхів , було проведено перевірку арбітражного керуючого ОСОБА_1, не надано доказів про належність цій компанії на праві власності оспорюваного майна і відповідно порушення її прав.
Крім того, як установив суд апеляційної інстанції та вбачається з матеріалів справи, відповідно до свідоцтва про право власності від 3 листопада 2010 року право власності на майновий комплекс виробничих будівель і споруд було зареєстровано за ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП».
Комунальним підприємством «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» відповідно до вимог чинного на той час законодавства 4 листопада 2010 року проведено державну реєстрацію права власності на майновий комплекс виробничих будівель та споруд у смт Черняхів на вул Некрасова, 4-Б за ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» (реєстраційний номер 31971144, номер запису 16924 в книзі 199). 
Свідоцтво про право власності та державна реєстрація права власності на майно за ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» на час вчинення дій щодо включення майна до ліквідаційної маси, його реалізації та на час розгляду справи судом апеляційної інстанції  не скасовано.
Крім того, як убачається з матеріалів справи та встановлено судом апеляційної інстанції, за протестом прокурора було скасовано пункти 2, 3 рішення виконкому Черняхівської селищної ради Житомирської області від 28 жовтня 2010 року № 149 «Про оформлення права власності», якими  було визнано ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» власником майна, розташованого в смт Черняхів на вул. Некрасова, 4-Б , та доручено Житомирському комунальному підприємству по технічній інвентаризації видати свідоцтво про право власності. Як акт індивідуальної дії це рішення було реалізоване, тобто вичерпало свою дію, а відтак не підлягало скасуванню цим же органом. 
Таким чином, за наслідками системного аналізу матеріалів перевірки, відповідачами не підтверджено факту вчинення арбітражним керуючим ОСОБА_1 грубого порушення законодавства про банкрутство, як і не підтверджено факту існування очевидної небезпеки подальшого порушення позивачем прав та інтересів боржника чи кредиторів, передбачених законодавством у зв`язку з виконанням нею повноважень арбітражного керуючого.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що арбітражний керуючий ОСОБА_1 , виконуючи повноваження ліквідатора ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП» при формуванні ліквідаційної маси цього дочірнього підприємства, до якої було включено майнові активи, належні останньому на праві власності (майновий комплекс будівель та споруд, що складаються з будівель лабораторії, вагової з прохідною, пожежного депо та чотирьох складів, розташовані за адресою: вул. Некрасова, 4-Б, смт Черняхів, Черняхівський район, Житомирська область), та при здійсненні їх продажу ТОВ «Очеретянський піщаний кар`єр» діяла добросовісно, розсудливо, з дотриманням інших вимог, встановлених частиною третьою статті 98 Закону № 2343-ХІІ.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, адже спір пов`язаний з оскарженням арбітражним керуючим рішення Дисциплінарної комісії про застосування до арбітражних керуючих дисциплінарних стягнень. 
Наведені в касаційних скаргах мотиви та доводи не спростовують зазначених вище висновків суду апеляційної інстанції про визнання протиправним та скасування рішення Дисциплінарної комісії від 12 жовтня 2016 року про застосування до  ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) і не дають підстав для висновку про те, що суд апеляційної інстанції при розгляді справи неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, неправильно застосував норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушив норми процесуального права.
Разом із тим Велика Палата Верховного Суду вважає, помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що позовні вимоги в частині оскарження дій ГТУЮ у Чернігівській області щодо  складання висновків про наявність порушень арбітражного керуючого ОСОБА_1 під час виконання повноважень ліквідатора у справі № 1/163-б про банкрутство ДП ДАК «Хліб України» «Черняхівський КХП», що викладені в акті позапланової невиїзної перевірки від 17 серпня 2017 року № 21, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Провадження у справі в цій частині позовних вимог підлягає закриттю.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтею 238 КАС, а саме якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та (або) апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційні скарги Міністерства юстиції України та Головного територіального управління юстиції в Чернігівській області задовольнити частково.
2. Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2017 року в частині визнання протиправними дій Головного територіального управління юстиції в Чернігівській області щодо складання висновків про наявність порушень під час виконання повноважень ліквідатора у справі № 1/163-б про банкрутство Дочірнього підприємства Державної акціонерної компанії «Хліб України» «Черняхівський комбінат хлібопродуктів» арбітражного керуючого ОСОБА_1, що викладені в акті позапланової невиїзної перевірки від 17 серпня 2016 року № 21, скасувати, а провадження в цій частині закрити. 
3. В іншій частині постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	Н. О. Антонюк	О. Р. Кібенко	
 	Т. О. Анцупова	В. С. Князєв	
 	С. В. Бакуліна	Л. М. Лобойко	
 	В. В. Британчук	Н. П. Лященко	
 	Ю. Л. Власов	В. В. Пророк	
 	В. І. Данішевська	Л. І. Рогач	
 	Ж. М. Єленіна	О. С. Ткачук	
 	О. С. Золотніков	В. Ю. Уркевич	
 	 	О. Г. Яновська