ПОСТАНОВА
Іменем України

14 травня 2020 року 
Київ
справа №242/3535/16-а
адміністративне провадження №К/9901/32568/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Української міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ястребової Л.В., Компанієць І.Д., Гаврищук Т.Г. від 06.12.2016, 
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У серпні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Української міської ради (далі - Міськрада, відповідач), у якому просив:
-          визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невключення до порядку денного сесії Міськради від 24.06.2016 питання прийняття цією радою рішення про скасування орендної плати за користування державним та комунальним майном Української міської ради невизначеному колу осіб - суб`єктам господарювання, які здійснюють діяльність на території міста Українськ.
-          зобов`язати відповідача включити в порядок денний найближчої сесії Української міської ради розгляд питання щодо скасування в період з 14.04.2014 по 08.06.2016 орендної плати за користування державним та комунальним майном Української міської ради суб`єктам господарювання, які здійснюють діяльність на території м.  Українська Донецької області.
2.           У позові наводились аргументи про те, що відповідач, всупереч вимог діючих у період спірних правовідносин Статуту Української міської ради і Регламенту роботи Української міської ради, не вчинив жодних дій, спрямованих на своєчасний і повний розгляд на сесії Міськради поданої ним заяви, адресованої секретарю цієї ради - депутату. У зв`язку з наведеним ОСОБА_1 вважає, що відповідач допустив протиправну бездіяльність та порушив його права.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.          Постановою Селидівського міського суду Донецької області від 04.10.2016 позов задоволено повністю. 
4.          Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції виходив з того, що депутат відповідної місцевої ради реалізує свої законні права у відповідній раді, беручи участі у обговоренні питань порядку денного, вносячи пропозиції, поправки, в тому числі, до питань порядку денного, голосуючи за відповідні рішення або ні, тощо. Ці питання віднесені до внутрішньої діяльності місцевої ради, а тому, якщо вони не йдуть в розріз чинному законодавству, мають вирішуватися депутатами в межах порядку визначеному відповідним Регламентом та законодавством.
5.          Окрім цього, суд звертав увагу на те, що Регламентом не встановлено вичерпного переліку питань, які необхідно включити до сесії міської ради, адже можливо також включення інших питань за пропозиціями депутатів, яким є секретар міської ради.
6.          Тобто, суд дійшов висновку про відсутність у Міськради, яка представляє інтереси територіальної громади міста, перешкод для включення до порядку денного і розгляду на черговій сесії ради заяви позивача по суті порушених ним питань.
7.          Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 вищевказане судове рішення скасовано та відмовлено у задоволенні позову.
8.          Висновки суду апеляційної інстанції мотивовані тим, що секретар міської ради, до якого з заявою звертався позивач, не є визначеним законом та Регламентом роботи ради суб`єктом, який має право на внесення відповідних пропозицій стосовно формування порядку денного сесії ради. 
9.          До того ж, як встановлено судовим розглядом, позивачу, в порядку та у строк, передбачений законодавством для розгляду звернень громадян, була надана вичерпна та обґрунтована відповідь.
10.          За таких обставин, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність передбачених законом підстав для задоволення даного позову та, а висловлену судом першої інстанції правову позицію визнав помилковою, оскільки така не заснована на правильному застосуванні норм матеріального права.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11.          Не погоджуючись із прийнятою апеляційним судом постановою, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12.          Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, 10.06.2016 ОСОБА_1 звернувся до Української міської ради в особі її секретаря з питання щодо скасування в період з 14.04.2014 по 08.06.2016 орендної плати за користування державним та комунальним майном Української міської ради суб`єктам господарювання, які здійснюють діяльність на території м. Українська Донецької області.
13.          У відповідь на вказану заяву відповідач листом від 15.06.2016 №02-20/3вих232/1 повідомив ОСОБА_1 про те, що на сьогоднішній день чинним законодавством не розроблено порядку застосування змін у Податковому кодексі, зазначених у статті 7 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції», тобто законом прийнято норму, що суперечить Податковому кодексу України.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14.          В обґрунтуванні вимог касаційної скарги позивач, окрім іншого, зазначає, що у своїй заяві, адресованій відповідачу, просив розглянути її по суті на сесії Міськради, однак остання, маючи конституційний статус органу місцевого самоврядування, який представляє інтереси територіальної громади і жителів міста, та уповноважена на розгляд і вирішення порушених ОСОБА_1 питань, від виконання своїх обов`язків протиправно ухилилась і не розглянула подану ним заяву на сесії, не внесла її до порядку денного та не повідомила заявника про причини нерозгляду такої заяви.
15.          Скаржник наголошує на тому, що апеляційний суд таких обставин справи не врахував та не надав їм повної і належної правової оцінки, неправильно застосував норми матеріального права і допустив порушення вимог процесуального закону, внаслідок чого неправильно вирішив спір та помилково скасував постанову суду першої інстанції, яка, як він вважає, прийнята відповідно до закону.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16.          Так, відповідно до статті 2 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР в редакції, яка діяла станом на час звернення позивача до Міськради із заявою) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. 
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
17.          За змістом статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. 
Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. 
Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами. 
Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад
18.          Статтею 26 та пунктом 1 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. 
Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, питання затвердження регламенту ради.
19.          Згідно з положеннями частини першої статті 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
20.          Частинами п`ятою, восьмою цієї ж статті встановлено, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць. Сесія ради скликається для розгляду електронної петиції, що набрала необхідну кількість підписів, протягом строку, встановленого для її розгляду.
21.          Також, частинами тринадцятою-п`ятнадцятою статті 46 Закону №280/97-ВР передбачено, що пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради. 
Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог  Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
22.          Рішенням Української міської ради від 20.11.2015 №VII/2-10 «Про Регламент роботи Української міської ради» (зі змінами, внесеними рішенням Української міської ради від 29.04.2016 №VII/7-61) затверджено Регламент роботи Української міської ради (далі - Регламент).
23.          У статті 8 Регламенту зазначено, що пропозиції з питань на розгляд міської ради вносяться міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, загальними зборами громадян. Пропозиції для включення до порядку денного сесії попередньо розглядаються профільною постійною комісією.
24.          В свою чергу, правовий статус та повноваження секретаря, в тому числі, міської ради, визначається статтею 50 Закону №280/97-ВР, за правилами частини третьої якої секретар сільської, селищної, міської ради: 
1) у випадку, передбаченому частиною першою статті 42 цього Закону, здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови;
2) скликає сесії ради у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради; 
3) веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону; 
4) організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до  Закону України "Про доступ до публічної інформації" та інших законів; 
5) забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням, забезпечує оприлюднення рішень ради відповідно до  Закону України "Про доступ до публічної інформації", забезпечує офіційне оприлюднення рішень ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, а також документів, підготовлених у процесі здійснення радою регуляторної діяльності, та інформації про здійснення радою регуляторної діяльності; 
6) за дорученням сільського, селищного, міського голови координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; 
7) сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень; 
8) організує за дорученням ради відповідно до законодавства здійснення заходів, пов`язаних з підготовкою і проведенням референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; 
9) забезпечує зберігання у відповідних органах місцевого самоврядування офіційних документів, пов`язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади, забезпечує доступ до них осіб, яким це право надано у встановленому порядку; 
10) вирішує за дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради інші питання, пов`язані з діяльністю ради та її органів.
25.          Поряд із цим, питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України від 02.10.1996 №393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон №393/96-ВР в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
26.          Цей Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
27.          У статті 1 Закону №393/96-ВР закріплено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
28.          За визначенням статті 3 Закону №393/96-ВР заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
29.          Частинами першою, другою, третьою Закону №393/96-ВР визначено, що звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Звернення може бути подано окремою особою (індивідуальне) або групою осіб (колективне).
Особливою формою колективного звернення громадян до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування є електронна петиція, яка подається та розглядається в порядку, передбаченому статтею 23-1 цього Закону.
30.          Порядок розгляду заяв (клопотань) громадян регламентовано статтею 15 Закону №393/96-ВР, відповідно до частин першої, третьої якої органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.
31.          Проаналізувавши вищенаведені положення законодавства колегія суддів дійшла висновку про те, що уповноваженими на внесення пропозицій до порядку денного сесії ради суб`єктами є виключно: сільський, селищний, міський голова; постійні комісії; депутати; виконавчі комітети ради; голова місцевої державної адміністрації; голова районної, обласної ради; загальні збори громадян.
32.          На сесії відповідної ради підлягають розгляду також колективні звернення громадян у формі електронної петиції, яка набрала необхідну кількість підписів.
33.          В той же час, законодавством не передбачено можливості внесення до порядку денного сесії ради пропозицій за індивідуальними зверненнями (заявами) громадян. При цьому, розгляд таких звернень, у розумінні статті 26 Закону №280/97-ВР, не входить до переліку питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
34.          Натомість, індивідуальні звернення (заяви) громадян, адресовані відповідній раді, як органу місцевого самоврядування, підлягають розгляду в порядку, встановленому Законом №393/96-ВР та іншими актами законодавства України про звернення громадян.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
35.          У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що позивач в індивідуальному порядку звернувся до Української міської ради в особі її секретаря з заявою, у якій просив розглянути порушені у ній питання на сесії ради.
36.          Втім, ані позивач, ані секретар Міськради, не визначені статтею 46 Закону №280/97-ВР та статтею 8 Регламенту, прийнятого відповідно до вимог вказаного Закону, як суб`єкти, уповноважені на внесення пропозицій до порядку денного сесії ради.
37.          З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність у відповідача заснованих на законі підстав для включення питань, порушених у заяві позивача до порядку денного сесії Міськради та розгляду цієї заяви на її пленарному засіданні.
38.          Більше того, статтею 29 Регламенту передбачено, що листи громадян, які поступили на адресу сесії міської ради, реєструються секретарем сесії і направляються міським головою на розгляд органам ради і посадовим особам в порядку, передбаченому чинним законодавством.
39.          Варто зауважити, що заява позивача була розглянута у строк та в порядку, встановленому законодавством України про звернення громадян. Заявнику надана відповідь на його звернення по суті порушених ним питань.
40.          Такі дії відповідача узгоджуються з положеннями вищевикладених правових норм законодавства, якими врегульовані спірні правовідносини, а тому суд апеляційної інстанції дійшов слушного та обґрунтованого висновку про те, що Міськрада, не розглянувши заяву ОСОБА_1 на пленарному засіданні, діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, як це передбачено статтею 19 Конституції України, тобто прав позивача не порушила.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
41.          Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 КАС України, касаційний розгляд справи, не виявив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваного судового рішення, яке ухвалене відповідно до закону.
42.          Наведені ж у касаційній скарзі мотиви таких висновків суду не спростовують і не містять належних та обґрунтованих міркувань, що б давали підстави для її задоволення.
43.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                       Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                 Я.О. Берназюк

                                                                                                     С.М. Чиркін