ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 березня 2020 року
м. Київ
Справа № 520/1320/19
Провадження № 11-981апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В.,  Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року (суддя Кухар М. Д.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року (судді Гуцал М. І., Бенедик А. П., Донець Л. О.) у справі № 520/1320/19 за позовом ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ), Державної казначейської служби України про визнання дій протиправними та стягнення майнової та моральної шкоди, і
ВСТАНОВИЛА:
1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила:
визнати протиправними дії детективів НАБУ Плюшкіна А. Ю., Жукової В. І., Семиволоса І. І., Сав`юка М. І., Шмітька В. В. та Бойка М. В. щодо проникнення та проведення обшуку в квартирі АДРЕСА_1 лютого 2018 року, а також незаконного вилучення майна;
стягнути з Державної казначейської служби України шляхом списання з державного бюджету на користь ОСОБА_1 суму коштів відшкодування майнової шкоди в розмірі 271 583 грн 90 коп. та моральної шкоди - 50 000 грн, а всього 321 583 грн 90 коп., завданих протиправними діями детективів Національного антикорупційного бюро України Плюшкіним А. Ю., Жуковою В. І., Семиволосом І. І., Сав`юком М. І., Шмітько В. В. та Бойко М. В. щодо незаконного проникнення та незаконного проведення обшуку в квартирі  АДРЕСА_1 07 лютого 2018 року, а також незаконного вилучення майна.
Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 13 лютого 2019 року на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відмовив у відкритті провадження. 
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 квітня 2019 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
2. ОСОБА_1 не погодилася з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій і подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Вимогу мотивує тим, що перешкоджання в оскарженні слідчих дій особою, яка не є учасником кримінального провадження, є порушенням права на вільний доступ до суду. Наполягає, що оскарження дій службових осіб при проведенні обшуку під час досудового розслідування підвідомчий судам адміністративної юрисдикції. 
У відзиві на касаційну скаргу НАБУ просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, оскільки спірні правовідносини не є публічно-правовими та за своєю правовою природою відносяться до кримінального провадження, оскарження такої бездіяльності має відбуватися у тому ж процесуальному порядку і тим же судом, на який відповідно до закону покладені повноваження щодо перевірки й оцінки доказів у кримінальній справі, а саме судом кримінальної юрисдикції.  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 06 червня 2019 року відкрив касаційне провадження в цій справі і, оскільки учасник справи оскаржував судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, відповідно до частини шостої статті 346 КАС України ухвалою від 13 вересня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 жовтня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
3. Велика Палата Верховного Суду заслухала суддю-доповідача, перевірила матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи і дійшла висновку про таке. 
Частиною другою статті 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Основного Закону).
Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пункти 1 - 3 частини першої статті 4 КАС України адміністративною справою визначають переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий  спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
а адміністративним судом - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ.
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС України).
Завданнями кримінального провадження відповідно до частини першої статті 2 КПК України є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.
Порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України (частина перша статті 1 КПК України).
Пунктом 5 частини першої статі 3 КПК України досудове розслідування визначено як стадію кримінального  провадження, яка починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності.
За правилами статті 218 КПК України досудове розслідування здійснюється слідчим того органу досудового розслідування, під юрисдикцією якого знаходиться місце вчинення кримінального правопорушення. Якщо слідчому із заяви, повідомлення або інших джерел стало відомо про обставини, які можуть свідчити про кримінальне правопорушення, розслідування якого не віднесене до його компетенції, він проводить розслідування доти, доки прокурор не визначить іншу підслідність. Спори про підслідність вирішує керівник органу прокуратури вищого рівня. Спір про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати до підслідності Національного антикорупційного бюро України, вирішує Генеральний прокурор або його заступник.
Порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування встановлено статтями 303, 314 - 316 КПК України.
У Рішенні Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року № 6рп/2001 роз`яснено, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду та вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод і законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості під час розслідування кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства та прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися в порядку, встановленому згаданим вище Кодексом, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. Із цього слідує, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.
Таким чином, орган дізнання, попереднього слідства, прокуратури під час вчинення діянь, пов`язаних із досудовим розслідуванням злочинів, зокрема й при вирішенні питань щодо визначення слідчого по кримінальній справі та прокурора, який здійснює повноваження прокурора у кримінальному провадженні, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, отже, оскарження такої бездіяльності має відбуватися виключно за правилами, встановленими КПК України.
4. У цій справі спір виник у зв`язку з протиправною, на переконання ОСОБА_1 , бездіяльністю посадових та службових осіб органів досудового розслідування щодо вчинення дій чи прийняття рішень у порядку, визначеному КПК України, у рамках кримінального провадження від 05 травня 2015 року № 42015000000000722. Перевірка правомірності таких діянь з огляду на положення пункту 2 частини другої статті 19 КАС України знаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду, адже їх оскарження має здійснюватися у порядку, встановленому КПК України.
5. Відповідно до пунктів 1, 4 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства або коли у провадженні цього або іншого суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
У цій справі суди першої та апеляційної інстанцій, ураховуючи суть спірних правовідносин та їх суб`єктний склад, дійшли слушного висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у цій справі. 
За певних умов наведені в оскаржених судових рішення аргументи можуть бути основою для віднесення позову до такого виду, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Проте у контексті обставин цієї справи ця підстава не може бути застосовною.
Як згадано вище за пунктами 1, 4 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі із наведених у них підстав. Як правило через наявність у провадженні цього або іншого суду справи про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, суддя відмовляє тоді, коли спір належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, але для того, щоб запобігти множенню чи дублюванню однакових (тотожних) позовів на рівні закону передбачено правило, яке забороняє відкривати провадження у справі, якщо є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав. 
З підстави, передбаченої пунктом 4 частини першої статті 170 КАС України належить відмовляти у відкритті провадження у справі й тоді, коли існують підстави для відмови у відкритті провадження, передбачені пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України. Визначене у пункті 4 частини першої статті 170 КАС України поняття «у провадженні цього або іншого суду є справа», під яким розуміється, що раніше той самий чи інший суд на відповідній стадії судового провадження раніше ухвалив певне процесуальне рішення стосовно позову, у якомуфігурують ті самі сторони, про той самий предмет і ті самі підстави, чи розглянув такий спір із ухваленням одного із видів судового рішення, чи тільки розглядає справу, охоплює й винесене раніше процесуальне рішення про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На користь такого розуміння цих положень закону, орієнтують й приписи пункту 11 частини п`ятої статті 160 КАС України, згідно з якими позивач у позовній заяві має зазначити власне письмове підтвердження про те, що він не подавав іншого позову (позовів) до цього самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з тих самих підстав. Якщо позивач цього не зробить або навпаки повідомить, то настають наслідки, передбачені частиною першої статті 169 КАС України (суд залишає позовну заяву без руху у зв`язку з недодержанням вимог статті 160 цього Кодексу), або залежно від конкретного змісту наслідків повертає позовну заяву: якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк (пункт 1 частина четверта) або якщо повідомить, що подав до цього самого суду інший позов (позови) до цього самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з однакових підстав і щодо такого позову (позовів) на час вирішення питання про відкриття провадження у справі, що розглядається, не постановлена ухвала про відкриття або відмову у відкритті провадження у справі, повернення позовної заяви або залишення позову без розгляду (пункт 5 частина четверта).
Як видно з тексту позовної заяви позивачки, остання в ній зазначила, що справи до цих же відповідачів і з такими самими вимогами  іншими судами не розглядаються.
Водночас під час касаційного перегляду справи було встановлено, що раніше ОСОБА_1 зверталася до Окружного адміністративного суду міста Києва в порядку адміністративного судочинства з позовом до НАБУ та Державної казначейської служби України, в якому просила суд визнати протиправними дії детективів НАБУ Плюшкіна А. Ю., Жукової В. І., Семиволоса І. І., Сав`юка М. І., Шмітька В. В. та Бойка М. В. щодо проникнення, проведення обшуку в квартирі АДРЕСА_1 2018 року та вилучення звідти майна; стягнути з Державної казначейської служби України шляхом списання з державного бюджету на користь ОСОБА_1 суму коштів у відшкодування майнової шкоди у розмірі 271 583 грн 90 коп. та моральної шкоди - 50 000 грн., а всього 321 583 грн 90 коп., завданих протиправними діями детективів НАБУ Плюшкіна А. Ю., Жукової В. І. , Семиволоса І. І. , Сав`юка М. І. , Шмітька В. В. та Бойка М. В. шляхом незаконного проникнення, незаконного проведення обшуку в місці за названою адресою 07 лютого 2018 року та вилучення звідти майна. Інакше кажучи, позивачка ОСОБА_1 подала позов до тих самих сторін, з тим самим предметом спору і посилалася на ті самі підстави для його задоволення.
13 грудня 2018 року суддя Окружного адміністративного суду міста Києва ухвалою від 13 грудня 2018 року у справі № 640/20859/18 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України відмовив у відкритті провадження у справі. Шостий апеляційний суд постановою від 05 березня 2019 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
Із викладених обставин випливає, що на час ухвалення судом першої інстанції рішення про відмову у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України об`єктивно існувало провадження з аналогічним складом сторін, предметом спору та підставами цього спору, про яке, цілком імовірно, суди попередніх інстанцій могли не знати, але наявність якого на час винесення судом першої інстанції оскарженої ухвали давало підстави для відмови у відкритті провадження у справі саме через існування такого провадження.
Отож, Велика Палата Верховного Суду погоджується із рішенням судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження у справі, однак вважає за необхідне змінити підстави для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з пункту 1 на пункт 4 частини першої статті 170 КАС України.
6. У цій справі звертає на себе увагу ще одна обставина.
Закриваючи провадження у справі та роз`яснюючи позивачці про необхідність оскарження бездіяльності відповідача та зобов`язання його вчинити певні дії у порядку, встановленому КПК України, суди не вказали, як того вимагає частина перша статті 239 КАС України, на суд, до юрисдикції якого віднесено вирішення решти позовних вимог щодо відшкодування моральної шкоди.
Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Оскільки позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання бездіяльності відповідачів протиправною, зобов`язання їх вчинити певні дії не пов`язані з вирішенням публічно-правового спору, то її позов про відшкодування шкоди, в разі завдання її внаслідок незаконних дій, зокрема, органу досудового розслідування чи прокуратури, може бути подано в порядку цивільного судочинства на підставі статті 1173 та частини шостої статті 1176 Цивільного кодексу України.
7. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Статтею 351 КАС України визначено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій по суті ухвалили правильні рішення, але частково без дотримання норм процесуального права. З цих підстав ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року в їх мотивувальних частинах необхідно змінити з викладених вище обставин.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу  ОСОБА_1 задовольнити частково.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 рокузмінити в частині підстави для відмови у відкритті провадження у справі та в частині встановлення предметної юрисдикції.
Змінити підставу для відмови у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України, Державної казначейської служби України про визнання дій протиправними та стягнення майнової та моральної шкоди з передбаченої пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України на пункт 4 цієї самої частини та статті.
Встановити та роз`яснити, що позов про відшкодування шкоди в разі завдання її внаслідок незаконних дій, зокрема органу досудового розслідування чи прокуратури, подається в порядку цивільного судочинства.
У решті судові рішення залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       М. І. Гриців
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                             В. С. Князєв
С. В. Бакуліна                                             Л. М. Лобойко
В. В. Британчук                                          Н. П. Лященко
Ю. Л. Власов                                               Л. І. Рогач
Д. А. Гудима                                                О. М. Ситнік
В. І. Данішевська                                       О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна                                             В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко                                                О. Г. Яновська