П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа №  824/150/20-а 
Головуючий суддя 1-ої інстанції -  Кушнір В.О.  
Суддя-доповідач -  Франовська К.С.   
22 червня 2020 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Франовської К.С. 
суддів:  Кузьменко Л.В.  Совгири Д. І. , 

розглянувши  в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2020 року  у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича про визнання протиправним та скасування рішення, 
В С Т А Н О В И В :
В лютому 2020 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2  звернулись в суд з позовом до Чернівецького міського голови про визнання незаконним та скасування розпорядження  від 11.11.2019р. №466-р в частині зупинення дії пункту 30 рішення міської ради VII скликання від 07.11.2019р. №1946 щодо надання дозволу на складання та затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,1200га, у власність для індивідуального садівництва (код 01.05) та визнання незаконним та скасування розпорядження  від 11.11.2019р. №466-р в частині зупинення дії пункту 31 рішення міської ради VII кликання від 07.11.2019р. №1946 щодо надання дозволу на складання та затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_2 за адресою АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,1200га, у власність для індивідуального садівництва (код 01.05).
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2020 року у позові ОСОБА_1 , ОСОБА_2 відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи та невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове про задоволення позову.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що прийняті розпорядження не відповідають вимогам закону, оскільки   вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки у власність визначений частиною 7 статті 118 ЗК України.

Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно до ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Враховуючи, що рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення   сторін (у порядку письмового провадження), суд апеляційної інстанції в порядку п.3 ч.1 ст.311 КАС України розглядає справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів. 

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України).
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги законність та обґрунтованість судового рішення, повноту встановлення обставин справи, застосування норм матеріального і процесуального права, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів.

Судом встановлено, що рішенням Чернівецької міської ради VII скликання від 07.11.2019р. №1946 «Про розгляд звернень фізичних осіб щодо передачі безоплатно у власність та надання в оренду земельних ділянок, надання дозволів на складання га затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, визнання такими, що втратили чинність та внесення змін до окремих пунктів рішень з цих питань», зокрема пунктами 30, 31, вирішено:
- надати ОСОБА_1 дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,1200га, у власність для індивідуального садівництва (код 01.05) (пункт 30);
- надати ОСОБА_2 дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,1200га, у власність для індивідуального садівництва (код 01.05) (пункт 31) (а.с.15-18).

Розпорядженням Чернівецького міського голови від 11.11.2019р. №466-р., з-поміж інших, зупинено дію пунктів 30, 31 рішення міської ради VII скликання від 07.11.2019р. №1946 (а.с.19-21).
Згідно обґрунтування зауважень до пунктів 30, 31 рішення міської ради VII скликання від 07.11.2019р. №1946, що є додатком до розпорядження міського голови від 11.11.2019р. №466-р., земельні ділянки, які згідно із зупиненим рішенням планується надати громадянам, в тому числі ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , знаходяться у зонах, що є привабливими для забудови, є вільними від об`єктів нерухомого майна. Надходження від їх реалізації на земельних торгах суттєво поповнять міський бюджет, що дасть змогу в подальшому вирішити низку проблем соціально-економічного розвитку м.Чернівців (а.с.22-24).
Розпорядженням від 11.11.2019р. №466-р. також внесено на повторний розгляд на пленарне засідання, яке відбудеться 21 листопада 2019р., пункти 30, 31 рішення міської ради VII скликання від 07.11.2019р. №1946 (а.с.21).

21.11.2019р. міська рада 2/3 голосів від загального складу не підтвердила дію зупинених пунктів, в тому числі 30, 31. Отже, указані пункти рішення міської ради VII скликання від 07.11.2019р. №1946 не набрали чинності (а.с.15-18).

На думку позивачів, видане Чернівецьким міським головою розпорядження є необґрунтованим, протиправним та таким, що порушує їх право на отримання земельної ділянки у власність, оскільки суперечить нормам земельного законодавства, відтак підлягає скасуванню.
За захистом порушеного права позивачі звернулись до суду з даним позовом.

Вирішуючи спір та відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що Чернівецький міський голова, видаючи розпорядження про зупинення дії окремих пунктів рішення ради, діяв відповідно до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а доводи позивачів щодо порушення їхніх прав відповідачем є необґрунтованими.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та, надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, зазначає наступне.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно з ч.6 ст.118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

В силу ч.7 ст.118 Земельного кодексу України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відповідно до п.34 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Аналогічна позиція щодо обов`язковості розгляду заяви (клопотання) про вирішення питання щодо набуття прав користування, власності земельної ділянки, безпосередньо депутатами відповідного органу місцевого самоврядування на пленарному засіданні, міститься в постанові Верховного Суду України в справі № 21-358а13 від 10 грудня 2013 року, який, вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні законодавства у своїх висновках, обов`язкових до врахування іншими судами, зазначив про те, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про надання її у власність приймають органи, визначені в статті 118 ЗК України.

Надання земельної ділянки або відмова у її наданні здійснюється виключно органами, визначеними у статті 118 Кодексу.

Предметом позову в даній справі є не відмова Чернівецької міської ради у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а Розпорядження Чернівецького міського голови  від 11.11.2019р. №466-р в частині зупинення дії пунктів 30 та 31  рішення міської ради VII скликання від 07.11.2019р. №1946 щодо надання дозволу на складання та затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 та ОСОБА_2 та винесення на повторний розгляд даного питання з врахуванням зауважень та їх обґрунтуваннями.

Згідно з частиною 8 та 10 статті 59 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (частина 1 статті 59 Закону № 280/97-ВР).

Частиною 4 статті 59 цього Закону встановлено, що рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Аналогічними є приписи абзацу 2 ч. 3 ст. 20 Регламенту, де передбачено, що міським головою може бути у встановленому законом порядку зупинена дія рішення Ради та її виконавчого комітету. Якщо рішення було ветовано, то Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення на пленарному засіданні цієї ж Ради. Про зупинення прийнятого Радою рішення Міський голова виносить розпорядження, в якому визначаються мотиви зупинення, обґрунтування зауважень та дата проведення повторного розгляду зупиненого рішення. Для розгляду зупиненого Міським головою рішення скликається позачергове засідання сесії, яка повинна відбутися не пізніше 14 днів від моменту винесення Міським головою вето (розпорядження про зупинення рішення Ради). Таке питання може бути розглянуто на черговій сесії, якщо дата проведення чергової сесії призначена не пізніше 14 днів із дня винесення Міським головою розпорядження про зупинення рішення Ради. Якщо Рада відхилила зауваження Міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу Ради, воно набирає чинності та Міський голова зобов`язаний підписати текст прийнятого рішення (ч. 5 ст. 66 Регламенту).

З урахуванням наведених правових норм апеляційний суд вважає, що голова сільської, селищної, міської ради вправі свої розпорядженням зупиняти рішення ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття та вносити їх на повторний розгляд відповідної ради, який має бути проведений   у двотижневий строк. 

При цьому право накладати вето на рішення відповідної ради належить до дискреційних повноважень голови цієї ради, яке може бути у подальшому подолане самою радою і суд не вправі надавати оцінку підставам для накладення такого вето, викладеним у зауваженнях голови ради.
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 18 грудня 2019 року (справа № 813/5033/17) та враховується апеляційним судом при апеляційному перегляді у відповідності до приписів частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства.

На переконання апеляційного суду, правомірність оспорюваного розпорядження міського голови  залежить від урахуванням ним усіх обставин, що мають значення для його прийняття. При цьому можливий вплив на прийняття відповідного рішення можуть мати лише такі фактичні обставини, які існували на той час і були або мали бути відомі відповідачу.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції  або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Проаналізувавши наведені норми, апеляційний суд дійшов висновку, що зауваження міського голови повинні бути викладені у правовому акті - розпорядженні. Це пояснюється тим, що діяльність міського голови щодо зупинення рішення ради створює певні правові наслідки, і ця діяльність відповідно до Закону повинна бути обґрунтована. Водночас, голова відповідної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження, а отже єдиним правовим актом, у якому можуть бути викладені зауваження міського голови з наведенням обґрунтувань щодо зупинення рішення ради є розпорядження.

Як встановив суд у даній справі, Чернівецький міський голова Розпорядженням від 11.11.2019р. № 466-р., з-поміж інших, зупинив  дію пунктів 30, 31 рішення міської ради VII скликання від 07.11.2019р. №1946 (а.с.19-21).

Згідно обґрунтування зауважень до пунктів 30, 31 рішення міської ради VII скликання від 07.11.2019р. № 1946, що є додатком до розпорядження міського голови від 11.11.2019р. №466-р., земельні ділянки, які згідно із зупиненим рішенням планується надати громадянам, в тому числі ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , знаходяться у зонах, що є привабливими для забудови, є вільними від об`єктів нерухомого майна. Надходження від їх реалізації на земельних торгах суттєво поповнять міський бюджет, що дасть змогу в подальшому вирішити низку проблем соціально-економічного розвитку м.Чернівців.

Обґрунтування зауважень міського голови  викладено у Додатку до розпорядження від 11.11.2019р. №466-р., і є його невід`ємною частиною.

Таким чином колегія суддів вважає, що прийняте відповідачем розпорядження є обґрунтованим, а також неупередженим, добросовісним, розсудливим та пропорційним, ухваленим з дотриманням балансу між несприятливими наслідками для позивача та цілями, на досягнення яких було спрямоване рішення.

При цьому, колегія суддів враховує, що відповідачем було вжито усіх заходів для забезпечення прав позивачів: винесено питання на повторний розгляд другого дня пленарного засідання сесії міської ради 21.11.2019 р.

21.11. 2019 р. рада врахувала обґрунтованість поданих Чернівецьким міським головою зауважень і 2/3 голосів (“за”   - 12 депутатів, “проти” - 0, “7-утримались” - 6) не підтвердила дію зупиненого міським головою рішення міської ради VII скликання від 07.11.2019 р. №1946 в частині пунктів 30 та 31. 

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач діяв, відповідно до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а твердження позивачів, що діями відповідача порушені їх права, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки відповідач діяв на підставі та у межах своїх дискреційних повноважень. 

Апеляційний суд звертає увагу на особливу важливість принципу «належного урядування», який виокремлює Європейський суд з прав людини. Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії», п. 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини», п. 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови», п. 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» п. 51, від 15.09.2009). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії», п. 74, від 20.05.2010, і «Тошкуце та інші проти Румунії», п. 37, від 25.11.2008) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини», п. 128, та «Беєлер проти Італії», п. 119).

З огляду на викладене, апеляційний суд приходить до переконання в тому, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду без змін.

Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.6 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому відповідно до п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу судове рішення за результатами її розгляду судом апеляційної інстанції в касаційному порядку оскарженню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 залишити без задоволення, а  рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Постанова суду складена в повному обсязі  22 червня 2020 року.

Головуючий	 	 	Франовська К.С.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Кузьменко Л.В.    Совгира Д. І.